Twitter Facebook Linkedin Youtube

KALKINMA AJANSLARI EYALET SİSTEMİNİN ALTYAPISINI OLUŞTURABİLİR Mİ?

Cesurhan TAŞ

Cesurhan TAŞ

Teknolojik gelişmelerin yönetim olgusuna ilişkin teorilerde yarattığı köklü değişime sahne olan günümüzde, kamu yönetimi anlayışı da, paralel çizgide kendi teorik evrim sürecini yaşamaktadır. İçerisinden geçmekte olduğumuz süreçte Türk kamu yönetiminde büyük değişiklikler yaşanmaktadır. Avrupa Birliğine uyum süreci, küresel gelişmeler, uluslararası anlaşma ve sözleşmelerin önümüze getirdiği şartlar, Türkiye’yi yeniden yapılanmaya ve dönüşmeye zorlamaktadır.

Bu dönemde Türk kamu yönetimi, kamu işletmeciliğine doğru kaymaya başlamış, yönetişim, stratejik planlama, yerelleşme, performans denetimi, toplam kalite yönetimi gibi yeni kavramlar ve uygulamalar ile birlikte yeni kurumlar oluşturulmaya başlanmıştır. Yaratılmaya çalışılan yeni sistemin sürekli kılınabilmesi için yeni araçlara ve mali, idari, toplumsal ortama ihtiyaç duyulmaktadır.

Bu süreçte temel anlamda iki gösterge kendini ortaya koymaktadır: Yeni bölgeselcilik ve değişen kamu yönetimi yaklaşımı. Yeni bölgeselleşme yaklaşımı, kalkınmaya ilişkin politikalarda bölgenin temel ölçek biriminin olduğundan hareketle, ekonomik politikaların uygulanabilmesi için, bölgelerin merkezden aktarılan yetki ve kaynak ile donatılmış kurumsal bir kapasiteye ihtiyacı olduğunu savunmaktadır. Diğer yandan yeni kamu yönetimi anlayışı da, değişen mekânsal odaklanma ihtiyacı doğrultusunda kendi pratiklerini üretmeye başlamıştır. Ülkemizde, bölgesel kalkınmanın tarihsel altyapısı incelendiğinde, Türkiye Cumhuriyeti ekonomi-politiğinin çeşitli kalkınma yöntemlerinin denenmesine sahne olan, güçlü merkezi yönetim birimlerinin oluşturduğu kompleks bir görünüm arz ettiği görülebilir. Bir yandan ulusal kalkınma planlarının bölgesel gelişme ve bölgeler arası dengesizlikleri giderme konusundaki işlevselliğinin gözden geçirildiği, diğer yandan bölgesel gelişme politikalarının Avrupa Birliğine katılım sürecine eklemlendiği bir dönemde, bölgesel kalkınmada yeni bir eksenin benimsenmesi ihtiyacının ortaya çıktığı ileri sürülebilir.

Kalkınma ajansları tam da bu süreçte karşımıza çıkarılmış yeni bir kamusal yapılanma modelidir. 08.02.2006 tarih ve 26074 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu Koordinasyonu Ve Görevleri Hakkında Kanun ile kalkınma ajansları ülkemiz kamu yönetimi sistemine sokulmuştur. Literatürde ve dünyadaki uygulamalarda bölgesel kalkınma ajansı (Regional Development Agency) olan bu yeni kurumların ismindeki bölgesel sözcüğü yasada geçmemektedir. Bölgesel yönetim olgusunun ülkemizde yaygın olmayışı, sadece merkezi yönetimin taşra uzantısı şeklinde çok dar bir alanda uygulanması sebebiyle evrensel kullanımdaki bölgesel sözcüğü kanun başlığında kullanılmamıştır. Diğer taraftan ajans uygulaması da Türk kamu yönetiminde pek fazla kullanılmayan bir uygulamadır. Haber ajansı ve manken ajansı şirketleri dışında özel sektörde bile kullanılmayan bir müessesedir. Türk kamu yönetiminde yeni bir kurum oluşturulduğunda genellikle idare kelimesi kullanılmaktadır.

Yeni kurulan kalkınma ajansları, iktisadi yönü ağır basan kurumsal yapılanmalar olmakla birlikte siyasal, yönetsel, sosyal, kültürel yönleri de bulunan kamusal kurumlardır. Yeni anayasa hazırlık çalışmalarının yürütüldüğü şu sıralarda yerel idarelerin güçlendirilmesi suretiyle ulusal birliğin ve ülke bütünlüğünün korunması bir alternatif olarak öne sürülmektedir. Kalkınma ajansları her ne kadar anayasada tanımlanmamış olsa da bu süreçte göz önünde tutulan bir yerel idare birimi olarak değerlendirilmektedir. Bu çalışmada, kalkınma ajansları modelinin eyalet sisteminin alt yapısını teşkil edip edemeyeceği tartışılacak ve yaklaşık 5 yıllık uygulama sonuçları doğrultusunda bazı değerlendirmelerde bulunulacaktır.

II-KALKINMA AJANSLARI TÜRK KAMU YÖNETİMİNİN NERESİNDEDİR?

Kalkınma ajanslarının dayanağı olan 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu Koordinasyonu Ve Görevleri Hakkında Kanunda ajansların Türk kamu yönetimindeki yerine dair herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Hatta kamu kurumu veya özel bir kurum olup olmadığına dair herhangi bir ifade bile yer almamaktadır. Sadece ajansların tüzel kişiliğe sahip olduğu belirtilmekle yetinilmiştir.

Adı geçen kanunun 1.maddesine göre kalkınma ajansları; kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini geliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak ve yerel potansiyeli harekete geçirmek suretiyle, ulusal kalkınma plânı ve programlarda öngörülen ilke ve politikalarla uyumlu olarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, sürdürülebilirliğini sağlamak ve bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak üzere oluşturulmaktadır.

Mevcut anayasanın 166. maddesinde ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınma amacıyla gerekli teşkilatı kurmanın devletin görevi olduğu ifade edilmiştir. Bu görevi yerine getirmek üzere devlet tüzel kişiliği içinde Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) kurulmuştur. Bu kurum ulusal ve bölgesel kalkınma plan ve programlarını hazırlamak ve yürütmekle görevlidir. Kalkınma ajansları hakkındaki mer’i mevzuatı, eski adıyla Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) Müsteşarlığı yeni adıyla Kalkınma Bakanlığı hazırlamıştır. Bu bakanlığın bürokrasisi, kalkınma ajanslarının düzenlendiği 5449 sayılı kanunda ajanslar ile Kalkınma Bakanlığı arasında organik ve hiyerarşik bir ilişki kurmaktan kaçınmıştır. Adı geçen kanunun 3.maddesinde ajansların bölgeler esas alınarak DPT Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile kurulacağı, tüzel kişiliği haiz ve bu kanunla düzenlenmemiş bütün işlemlerinde özel hukuk hükümlerine tabi olacağı ifade edilmiştir. Aynı kanunun 4.maddesi ile Ajansların ulusal düzeyde koordinasyonundan DPT sorumlu tutulmuştur. Yani, kalkınma ajansları DPT bünyesinde ve ona bağlı kurumlar olarak kurulmamışlardır. DPT’ye bu kanunla sadece eşgüdüm görevi verilmiştir. Eşgüdüm görevi sebebiyle DPT’nin, dolayısıyla merkezi hükümetin hiyerarşik olarak kalkınma ajansları üzerinde kontrolü son derece sınırlı kalmaktadır. Eski adıyla DPT yeni adıyla Kalkınma Bakanlığı, kalkınma ajanslarını kendi bünyesinde taşra teşkilatlanması şeklinde kursaydı anayasal bakımdan bir sorun olmayabilirdi. Ancak, Kalkınma Bakanlığı ile kalkınma ajansları arasında hiyerarşik ve organik bir ilişki kurulmamıştır. Kalkınma Bakanlığına sadece ülke düzeyince ajansları koordinasyon yetkisi verilmiştir. Eşgüdüm görevi hiyerarşik yetki değildir. Dolayısıyla kalkınma ajansları Kalkınma Bakanlığının teşkilatına dâhil değildir ve bu bakanlığın vesayet ve gözetimi altında bulunmamaktadır. Uygulamada ise Kalkınma Bakanlığı eşgüdüm görevini hiyerarşik yetkiye dönüştürmeye çalışmaktadır. Yasal olarak Kalkınma Bakanlığı, kalkınma ajanslarının üzerinde bir kurum değildir. Eşgüdüm görevi kalkınma ajanslarının iç işleyişini düzenleme görevini içermediği halde Kalkınma Bakanlığı; Kalkınma Ajanslarının Çalışma Usul Ve Esasları Hakkında Yönetmelik, Kalkınma Ajansları Denetim Yönetmeliği, Kalkınma Ajansları Bütçe Ve Muhasebe Yönetmeliği, Kalkınma Ajansları Proje Ve Faaliyet Destekleme Yönetmeliği, Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliği, Kalkınma Ajansları Mal, Hizmet Ve Yapım İşi Satın Alma, İhale Usul Ve Esasları, Destek Yönetimi Kılavuzu gibi hiyerarşik ve vesayet denetimi yetkisine sahip kurumların hazırlayabileceği idari düzenleyici işlemleri hazırlayarak resmi gazetede yayınlamıştır. Herhangi bir kalkınma ajansı çıkıp “Hangi yetkiyle benim çalışmalarını ve faaliyetlerimi düzenleyebiliyorsun? ” dediğinde adı geçen bakanlık yanıt verememektedir. Kaldı ki kalkınma ajanslarının birçoğu merkezden bağımsız bir şekilde ve doğal olarak kendince önem ve öncelik verdiği konularda faaliyetler icra etmektedir. Bu durumda da Kalkınma Bakanlığı yasal olarak bir şey yapamamaktadır. Gayri resmi telefonlar ve e-postalar yoluyla durum idare edilmeye çalışılmaktadır.

Anayasa Mahkemesinin 30.11.2007 tarih ve 2007/91 sayılı kararında kalkınma ajanslarının kamu tüzel kişiliğine sahip olduğu açıkça yazılmıştır. Yüce mahkemenin bu kararına rağmen kalkınma ajansları ile Kalkınma Bakanlığı arasında organik ve hiyerarşik bir ilişki kurulmamıştır. Kalkınma ajansları tüm kamu kurumlarının mali yönetim ve denetimini içeren 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanununa eklenmemiştir. Doğrudan Anayasada yer almadığı gibi Anayasada belirtilen herhangi bir kamu kurumu ile de ilişkilendirilmemiştir. Kendi hallerinde tüzel kişiliği ve özerk bütçesi olan kamu kurumları olarak varlıklarını sürdürmektedirler. Merkezi hükümet birimleri arasında değildirler. Merkezin taşra uzantısı olan bölge müdürlüğü veya il müdürlüğü de değildirler. Yerel idare birimi değildirler. Başkent dışında kurulu ve örgütlü oldukları halde Ankara ile idari bağları bulunmamaktadır. Üniversiteler gibi taşrada kurulu hizmet yerinden yönetim kuruluşu da değildirler. Kalkınma ajansı olgusu ülkemizde Sui Generis bir yapıdır ve fakat anayasada kendisine yer bulamamıştır.

Üç kalkınma ajansı hariç 23 kalkınma ajansı birden fazla ilden oluşmaktadır. Aralarında coğrafi, kültürel, sosyal, iktisadi yönlerden güçlü ilişkiler olduğu düşünülen iller bir araya getirilerek kalkınma ajansı şemsiye altında ortak bir yönetime kavuşturulmuştur. İktisadi amaçlı kurumlar olduğu iddia edilebilirse de bu yapının iktisadi kalacağının bir garantisi bulunmamaktadır. Uygulamada görüldüğü üzere herhangi bir kalkınma ajansının, bünyesinde birleştirilen illerin her türlü yönetsel sürecine müdahale imkânı bulunmaktadır. Peki, bu nasıl olabilmektedir? Kalkınma ajansları kurulu oldukları bölgelerin planını hazırlamaktadırlar. Bu planlar ile hangi illerde nelerin yapılacağı ayrıntılı bir şekilde ortaya konmaktadır. Daha sonra, yıllık çalışma programları ile bölge planında öngörülen amaçların gerçekleşmesi için yıl içinde yapılacak faaliyetler tek tek uygulamaya sokulmaktadır. Örneğin bölge planına emniyet güçlerinin suç ve suçluyla mücadelesinde daha etkin kılınması yazılıp, yıllık çalışma programlarında emniyet müdürlüklerine kaynak tahsisi yapılabilir. Aynı minvalde, bölge planına yerel idarelerin küresel bir bakış açısına kavuşmalarının sağlanması amaç olarak konulup, yıllık çalışma programlarıyla yurtdışındaki belediyeler ile ortak projeler gerçekleştirmeleri sağlanabilir. Kalkınma olgusunun sadece iktisadi içerikte olmaması, sosyal, kültürel, çevresel, küresel birçok faktörün kalkınma kavramı içerisinde değerlendirilmesi kalkınma ajanslarını son derece güçlü ve etkili bir konuma getirmektedir. Söz gelimi, alt yapı konusunda belediyeleri yönlendirerek kentsel dönüşüm çalışmaları yapabilmekte veya yaptırabilmekte, il sağlık müdürlükleri ile protokol yaparak mevsimlik işçileri sağlık kontrolünde geçirebilmektedir.

Kalkınma ajanslarının Türk idare sisteminde yeri olmadığı, anayasal ve yasal alt yapısı hazırlanmadan Türk idare sistemine sokulduğu iddiaları karşısında, bu kurumları Türkiye’ye getirenler, kalkınma ajanslarının idari sistemimize yönelik herhangi bir müdahalesinin olmadığını savunmaktadırlar. 5 yıllık uygulamalar ise bunun aksinin gerçekleştiğini ve ileride de daha genişleyerek gerçekleşeceğini göstermektedir. Kalkınma ajansları, kamu kurum ve kuruluşlarının görev ve yetkilerinde herhangi bir daralma veya sınırlama getirmemekte ve fakat kamu kurumlarını sevk ve idarede, onları yönlendirmede, onların görevlerini tam veya noksan ifa etmelerinde oldukça etkili olmaktadırlar. Teknik ve mali destek sağlama yetkisi ve gücü bulunan kalkınma ajansları, kurulu oldukları bölgelerdeki tüm kamu kurum ve kuruluşları ile özel sektör kuruluşları ve sivil toplum örgütlerini belli istikamette yönlendirebilmektedir. Söz gelimi, kalkınma ajansı, mali destek programında bölgedeki hayvancılık sektörünü geliştirmeyi öncelik olarak belirlerse ve sadece bu sektörden gelecek projeleri hibe suretiyle desteklerse Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının görev ve yetkilerine müdahale etmiş olur. Örneğin, Doğu Anadolu Kalkınma Ajansının (DAKA) 2011 yılı Doğrudan Faaliyet Desteği Programında Bitlis Tarım İl Müdürlüğü’nün Bitlis Tarım Master Planı Destek Projesi kabul edilerek uygulanmıştır. Tarım master planlarının hazırlamak ve uygulamak tarım teşkilatının görevi olmasına rağmen kalkınma ajansı tarafından il tarım müdürlüğüne hazırlatılmıştır. Benzer şekilde, küçük ölçekli altyapı projelerini destekleme mali destek programları ile mahalli idarelerin görev ve yetkilerine müdahale edebilmektedir. Turizm konusunda çıkılan bir mali destek programı ile Kültür ve Turizm Bakanlığının görev sahasına müdahale edilmektedir. Bir ildeki kültür varlıklarının envanterini çıkarması için İl Kültür Ve Turizm Müdürlüğüne kaynak tahsis eden bir kalkınma ajansı bu alana müdahale ediyor demektir. Dolayısıyla, kalkınma ajanslarının mevcut kamu kurumlarının görev ve sorumluluklarını üstlenmediği, onların görevlerinde daralma ya da genişleme yaratmadığı savı geçerliliğini yitirmektedir.

5449 Sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu Koordinasyonu Ve Görevleri Hakkında Kanunun 6.maddesinde “Ajans, görevleri kapsamında gerekli gördüğü bilgileri kurum ve kuruluşlardan istemeye yetkilidir. Kendilerinden bilgi istenilenler bu bilgileri zamanında vermekle yükümlüdür” hükmü yer almaktadır. Yani, kalkınma ajansları, görevleriyle ilgili olduğunu düşündüğü her bilgiyi ilgili kurum ve kuruluşlardan almaya yetkilidirler. Bölgeyi ilgilendiren her türlü konuda her türlü bilgiyi her kurum ve kuruluştan isteyemeye yetkilidir ve kendisinden bilgi istenilenler de istenilen bilgileri zamanında vermekle yükümlüdürler. Kalkınma olgusunun siyasi, iktisadi, sosyal, kültürel, uluslararası boyutları olduğu düşünülürse kalkınma ajanslarının ne kadar büyük bir yetkiyle donatılmış olduğu daha iyi anlaşılır. Kalkınma ajansları, kurgusu ve bilgi toplama yetkileri itibarıyla bölgesel düzeyde adeta bir bilgi toplama merkezi konumundadır. Bölge illerinin hangi ilçelerinde, hangi köylerinde ne tür madenler bulunduğu, hangi ürünlerin üretildiği, kaç tane liman olduğu, hangi sektörde kaç tane firma olduğu, bunların üretim kapasiteleri, yaban hayatının durumu, eğitim çağındaki gençlerin durumu gibi en temel ve stratejik bilgiler kalkınma ajansları tarafından toplanmakta, işlenmekte ve mali destek programlarında kullanılmaktadır. Bir kaç yabancı dil bilen personelin kalkınma ajanslarında çalışıyor olduğu düşünülürse elde edilen bilgilerin kıymeti ve koruma ihtiyacı daha belirgin bir biçimde ortaya çıkar. Ancak, fiili uygulamada gerek yöneticilerin gerekse de ajans çalışanların, bu hususun önemi üzerine düşünüp gereken tedbirleri aldıkları söylenemez. Hazırlanan raporlar ve yapılan çalışmalar hiçbir gizlilik derecelendirmesine tabi tutulmadan herkes ile kolaylıkla paylaşılabilmektedir.

Mevcut haliyle kalkınma ajansları kurulu oldukları bölgelerde en üst karar ve uygulama kurumları oldukları görülmektedir. Anayasada ve ilgili kanunlarda açıkça bölge teşkilatı olarak tanımlanmasalar da kullandığı kaynaklar ve yetkiler bakımından bölge valiliğinin bile üstünde bir konuma sahiptirler. Tüm kalkınma ajansların yönetim kurulu başkanları Vali olduğu gibi genel sekreterlik görevi yapanlar da genellikle mülki idare amiri kökenlidir. Mülki idare amirlerinin bu kurumlara gösterdikleri büyük ilginin temelinde kalkınma ajanslarına yüklenen büyük misyon olduğu düşünülmektedir.

Kalkınma ajanslarının organizasyonunda yer alan kalkınma kurulu şeklindeki danışma organı, yönetim kurulu şeklindeki yürütme organı, genel sekreterlik şeklindeki yönetim birimi, eyalet yönetimine benzer bir yapılanmaya gidildiğini göstermektedir. Anayasada yer almasa da fiili durumda var olan bu kurumların Türk kamu yönetimi sistemindeki yeri netliğe kavuşturulmalıdır. Merkezi yönetimin taşra uzantısı ise başkent teşkilatında bir bakanlığa bağlanmalıdır. Merkezi idare birimi değil de mahalli idare birimi ise merkezi yönetimin vesayetine tabi tutulmalıdır. Hizmet yerinden yönetim kuruluşları ise buna göre yapılanmaya gidilmelidir. Fiili durumda, kalkınma ajansları, kurumlar okyanusunda aidiyeti belli olmayan bir adacık görünümü sergilemektedir. Merkezi düzeyde bu kurumların ilişkilendirileceği bakanlık yoksa kapatılması cihetine gidilmelidir. Kalkınma ajanslarına aktarılan yıllık ortalama 1.000.000.000,00 TL’lik bir (Bir milyar TL) kaynak bu ülkenin bütçesine ciddi bir yüktür. Türk kamu yönetimi elbette ki ihtiyaç duyduğu örgütlenmeleri yapacaktır. Yeni hizmetler yeni kurumlar gerektirebilir. Ancak bu örgütlenmenin çok ciddi ihtiyaç analizleri üzerine oturması, anayasal ve yasal düzenlemeler ile uyumlu bir şekilde yapılması gerekir. Ayrıca, bu kurumlarda çalışacak kişiler çok ciddi bir eğitimden geçirilerek gereken formasyonlar verildikten sonra göreve başlatılmalıdır. Üniversiteden yeni mezun olmuş kişiler hiçbir özel eğitimden geçirilmeden doğrudan uzman unvanı verilerek yüksek ücretler ile kalkınma ajanslarında çalıştırılmaktadır. Ayrıntılı analizler yapılmadan, “göç yolda düzülür” mantığı ile alelacele kurgulanan kalkınma ajansı organizasyonu ve personel rejimi, etkisi ve sonuçları itibarıyla ileride ülkemiz için olumlu sonuçlar doğurmayacaktır.

III- KALKINMA KURULU BÖLGESEL YASAMA ORGANI OLABİLİR Mİ?

Kalkınma ajanslarının en fazla 100 üyeden oluşan kalkınma kurulları bulunmaktadır. 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu Koordinasyonu Ve Görevleri Hakkında Kanunun gerekçesinde kalkınma kurulunun oluşturulmasındaki temel amacın, bir yandan bölgedeki yerel potansiyeli harekete geçirmek üzere kamu ve özel kesim ile sivil toplum kuruluşları arasındaki ortak iş yapabilme kapasitesini arttırarak bölgenin gelişmesinde yerel tarafları söz sahibi yapmak, diğer yandan da bölgede demokratik katılımcılık, paylaşım ve işbirliği kültürünü yerleştirerek bunu bir kurumsal çerçeveye oturmak olduğu belirtilmiştir. Kalkınma ajansında, ortak aklı harekete geçiren, yörenin sosyal sermayesini ajansa taşıyan ve böylece ajans faaliyetlerini yönlendiren bir mekanizma olarak kalkınma kurulu, yörenin hemen hemen örgütlü tüm kesimlerinin temsil edildiği bir platform olarak kurgulanmıştır. Böylece, hem ajansın yöre insanınca sahiplenilmesi, hem de yöre halkının yaşam kalitesini arttırmada ajansın önemli bir işlev icra etmesi hedeflenmiştir.

Her bir kalkınma ajansının teşkilat şemasında kalkınma kurulu, bir yönetsel organ olarak yer almaktadır. Kalkınma kurulları, bölgesel gelişme hedefine yönelik olarak bölgedeki kamu kurum ve kuruluşları, özel kesim, sivil toplum kuruluşları, üniversiteler ve yerel yönetimler arasında işbirliğini geliştirmek ve ajansı yönlendirmek üzere oluşturulmaktadırlar.

Kaynak: http://www.gmka.org.tr/kalkinma_kurulu (12.04.2012)

Kalkınma ajansının kurulu olduğu bölgedeki hangi kurum, kuruluş, dernek, vakıf veya birliğin kalkınma kurulu üyesi olacağı ajansın kuruluş kararnamesinde isim isim belirtilmektedir. Fiili uygulamada, ilk kuruluş aşamasında ajansın kurulacağı illerdeki valilikler bu isimleri tespit edip Kalkınma Bakanlığına bildirmekte, bu bakanlık da kuruluş kararnamesine, kendisine bildirilen isimleri ekleyerek Resmi Gazetede yayınlamaktadır. Kalkınma Kurulu üyelerinin görev süresi 4 yıldır. Görev süresi dolan üyelerin tekrar üye olarak devam edebilmesi için yeni hazırlanacak kararnamede yer almaları gerekmektedir. Bu durumda yeni üyeler kalkınma ajansı genel sekreterliği tarafından belirlenerek Kalkınma Bakanlığına gönderilmektedir. Bu bakanlık da kendisine gelen liste üzerinde kontroller yaptıktan sonra bakanlar kurulu kararnamesi eki olarak resmi gazetede yayınlamaktadır.

İlgili mevzuatta kalkınma kurulunun görev ve yetkileri şu şekilde tanımlanmıştır:

a-Tek ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulunda yer alacak özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşları temsilcilerini ve iki katı yedeklerini sırasıyla seçmek.

b-Ajansın yıllık faaliyet ve iç denetim raporlarını görüşmek, değerlendirmek ve yönetim kuruluna önerilerde bulunmak.

c-Bölgenin sorunlarına ve çözüm önerilerine, tanıtımına, potansiyeline ve önceliklerine yönelik olarak yönetim kuruluna tavsiyelerde bulunmak.

d-Toplantı sonuçlarını Kalkınma Bakanlığına raporlamak ve toplantıya ilişkin bir sonuç bildirisi yayımlamak.
Kalkınma kurulu; ajansın yıllık faaliyet ve iç denetim raporlarını görüşmek, değerlendirmek ve önerilerde bulunmakla görevlendirilmiştir. Kalkınma kurulunda bölgenin potansiyeli, öncelikleri ve sorunları hemen hemen tüm toplum kesimlerinin katılımı ile tartışılarak ortak akılla oluşturulan çözüm önerileri gerek yönetim kuruluna, gerekse de bildiri ile kamuoyuna iletilmektedir. Böylece hem ajansı yönlendirme görevi yerine getirilmekte hem de bölge ile ilgili konular yöre halkının ilgisine sunulmuş olmaktadır.

Kalkınma kurulunun görevlerinden birisi de tek ilden oluşan bölgelerde yönetim kuruluna yedekleriyle birlikte özel kesim veya sivil toplum kuruluşu temsilcilerini seçmektir. Bu yolla, kalkınma kurulunda temsil edilen kesimlerin kendi inisiyatifleri ile karar alma süreçlerine katılma imkânı sağlanmaktadır. Görüldüğü üzere tek il’den oluşan kalkınma ajansları olan Ankara, İstanbul, İzmir’de kalkınma kurulu, ajansın yönetim kuruluna 3 üye göndererek ajansın yönetiminde ve yürütmesinde oldukça etkili olmaktadır. Örneğin İstanbul Kalkınma Ajansının kalkınma kurulunda üye olan Türkiye İşadamları ve Sanayicileri Konfederasyonu (TUSKON) başkanı, Müstakil Sanayici Ve İşadamları Derneği (MÜSİAD) başkanı, Türkiye İhracatçılar Meclisi (TİM) başkanı, aynı zamanda İstanbul Kalkınma Ajansının Yönetim Kurulunda da üyedirler. Sivil toplum kuruluşları olarak Türkiye gündeminde oldukça etkili olan bu kuruluşlar kalkınma ajansı üzerinden somut olarak kamu yönetiminin de parçası durumuna gelmişlerdir. Bölgenin sorunlarına ve çözüm önerilerine, tanıtımına, potansiyeline, önceliklerine yönelik olarak yönetim kuruluna tavsiyelerde bulunmak görevi, kalkınma kurulunun danışma organlığı statüsüne bir vurgudur. Bölgenin planlanması sürecine büyük katkı sağlayan bu organ, bölgeyi iyi tanıyan ve temsil kabiliyeti olan kamu ve sivil kurum ve kuruluşlardan oluşmaktadır. Bu sebeple, yönetim kurulu tarafından alınacak icrai nitelikli kararlara doğrudan etki edebilmektedir.

Diğer taraftan ajansın yıllık faaliyet raporlarının ve iç denetim raporlarının da kalkınma kurulu tarafından görüşülmesi, değerlendirilmesi ve yönetim kuruluna tavsiyelerde bulunulması yetkileri oldukça büyük öneme sahiptir. Zira kalkınma kurulu, danışma organlığı yanında denetim organlığı işlevine de sahiptir. Yani, kalkınma kurulu ajansın faaliyetlerini denetlemektedir. Danışma faaliyetlerine ilaveten denetim faaliyetleri de yapmaktadır. Uygun bulmadığı faaliyetleri ve harcamaları yönetim kuruluna bildirerek gerekenin yapılmasını sağlayabilmektedir. Bu denetim yetkileri, genel olarak yasama organlarının bütçe sonuçlarını denetleyen kesin hesap kanunu uygulamasına benzemektedir. Birebir aynısı olmamakla birlikte benzer bir uygulama olarak değerlendirilebilir.

Kalkınma kurulu kanunen yılda en az 2 kez toplanmak zorunda olmakla birlikte istediği zaman olağanüstü toplanabilmektedir. Hatta bazı ajansların kalkınma kurulları, ayda bir kez toplanmakta, çeşitli konularda çalışma grupları oluşturarak sürekli çalışmalar yapmaktadırlar. Kalkınma kurulu karar organı değildir; ancak karar alma yetkisine sahiptir. Üstelik esas itibariyle danışma organı olan kalkınma kurulunun, 5449 sayılı Kanuna göre, “tek ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulunda yer alacak özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşları temsilcilerini ve iki katı yedeklerini sırasıyla seçme”, “Ajansın yıllık faaliyet ve iç denetim raporlarını görüşme, değerlendirme ve yönetim kuruluna önerilerde bulunma”, “toplantı sonuçlarını Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına raporlama ve toplantıya ilişkin bir sonuç bildirisi yayımlama” yetkilerinin olması, onun klasik bir danışma organını aşan bir nitelikte olduğunu gösteren önemli yetkilerdir. Bölgedeki sivil toplum örgütlerinin ajans yönetime etkin olarak katılmasını sağlayan kalkınma kurulları, fiilen küçük bir yasama organı görevi ve işlevi görmektedirler.

IV- YÖNETİM KURULU BÖLGESEL HÜKÜMET OLABİLİR Mİ?

Yönetim kurulu, kalkınma ajansının karar organıdır. Yönetim kurulu, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediye başkanı, il genel meclisi başkanı, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ile kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından seçilecek üç temsilciden oluşmaktadır. Birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri, büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkez belediye başkanları, il genel meclisi başkanları ve her ilden birer kişi olmak kaydıyla ticaret ve sanayi odası başkanlarından teşekkül etmektedir.

Ajansı, yönetim kurulu başkanı temsil eder. Yönetim kurulunun başkanı validir. Yönetim kurulu ilk toplantısında üyeleri arasından bir başkan vekili seçer. Birden fazla ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulu başkanlığı; ilk yıl ajans merkezi olarak tespit edilen ilin valisi tarafından, müteakip yıllarda illerin alfabetik sırasına göre bölgedeki valiler tarafından birer yıl süreyle dönüşümlü olarak yürütülür.

Yönetim kurulu, başkanın daveti üzerine üye tamsayısının yarısından bir fazlası ile her ay en az bir kere toplanır. Yönetim kurulu toplantılarına başkanın yokluğunda başkan vekili başkanlık eder. Yönetim kurulu, toplantıya katılanların oy çokluğu ile karar alır. Eşitlik durumunda, başkanın oyu yönünde karar alınır.

Yönetim kurulunun görev ve yetkileri arasında ajansın yıllık çalışma programını kabul etmek, ajans bütçesini onaylamak, bütçeyi yıl içinde ihtiyaca göre revize etmek, taşınır ve taşınmaz mal alımı, satımı ve kiralanması ile hizmet alımına karar vermek, kendisine sunulan program, proje ve faaliyetlerin desteklenmesine ilişkin teklifler ile kişi ve kuruluşlara yapılacak yardımları onaylamak, ajansa yapılacak bağış ve hibeleri kabul etmek gibi çok önemli yetkiler bulunmaktadır.

Yönetim kurulu, kalkınma ajansını yönetirken bölgenin anayasası konumunda olan bölge planı ve buna dayanılarak yıllık temelde hazırlanan çalışma programı doğrultusunda kararlar almaktadır. Yıllık çalışma programları, mini bir hükümet programı mesabesindedir. Zira çalışma programı ajansın önümüzdeki bir yıl içinde aylar ve günler itibarıyla neler yapacağını ayrıntılı bir şekilde göstermektedir. Bu plan ve programlar doğrultusunda yıllık ortalama 60 milyon TL’lik bütçeye sahip olan bir kalkınma ajansı yönetim kurulu bölgesel düzeyde büyük bir harcama gücüne kavuşmaktadır. Başta Avrupa Birliği olmak üzere her türlü uluslar arası kuruluştan hibe, kredi, gayrinakdi kredi gibi mali kaynak kabul etme yetkisi de bulunan yönetim kurulu bu kaynakları belirlediği öncelik alanlarında istediği şekilde harcayabilmektedir.

Bu kadar büyük bir harcama yetkisi bulunan yönetim kurulu, kararlarını oy çokluğu ile almaktadır. Kararların oybirliği ile değil de oy çokluğu ile alınması ülkemiz için tehlike riskleri içermektedir. Belediye başkanı, il genel meclisi başkanı, sanayi ve ticaret odası başkanının aynı siyasal görüşe sahip olduğu uygulamada sıkça görülmektedir. Kararların oy çokluğu ile alınması sebebiyle ajans kaynaklarının milli menfaatlere uygun olmayan şekilde harcanması sonucunu doğabilecektir. Bir de merkezi hükümetin elemanı olan valinin aynı zihniyette olması halinde kıt kaynakların nerelere harcanabileceği ciddi bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır.

Yerel ve bölgesel aktörlerin hâkim olduğu, harcama yetkisi ve gücü yüksek, bağımsız kararlar alabilen kalkınma ajansı yönetim kurulunun, bölgesel hükümet olarak nitelendirilemese de bölgesel hükümet benzeri bir yapı olduğu söylenebilir. Yasalarda açıkça belirtilmese de uygulamada fiilen bölgesel bir hükümet gibi hareket etmesi ihtimal dâhilindedir. Zira, TR62 Düzey 2 Bölgesinde Kurulu Çukurova Kalkınma Ajansı Yönetim Kurulunun 2011 yılı ekim ayı içerisinde İtalya’ya yaptıkları ziyaret, yönetim kurulunun bölgesel hükümet gibi hareket ettiğinin tipik bir örneğidir. ÇKA’nın web sitesinde “ÇKA İLE ERVET KALKINMA AJANSI ULUSLAR ARASI İŞ BİRLİKTELİĞİNE GİRİYOR” üst başlığı ile yayına verilen bilgi yazısında ajansın uluslar arası alanda müstakilen hareket ederek özerk bir yapılanma olduğu örtülü bir şekilde anlatılmaktadır.

Kaynak: http://www.cka.org.tr/HaberDetay.aspx?HaberID=10 (12.04.2012)

V-YETKİLER VE GÖREVLER ÖZERK BİR BÖLGE YÖNETİMİNE ÖZGÜDÜR

Çok yönlü toplumsal, ekonomik, siyasal, teknolojik ve kültürel boyutları olan küreselleşme tüm sistemleri, yapıları ve kurumları etkilediği gibi kamu yönetimlerini de etkilemiş ve değişime zorlamıştır. Değişim baskısı altında kalan kamu yönetimleri, temel yapı ve süreçlerini küresel etkilerle oluşan yeni yorum ve yaklaşımlar çerçevesinde ele alarak kamu hizmetlerini daha kaliteli bir düzeye getirme arayışına girmişlerdir. Bu kapsamda bölgeselleşme ve yerelleşme kavramsallaştırmaları ile bu istikamette yeni kamusal kurumlar oluşturma süreci başlatılmıştır.

Bölge kavramı ulus devlet içinde ulusal kalkınma ya da siyasal ve kültürel kimlik açısından bağımlı bir kavram iken bugün bağımsız bir kavram haline gelmiştir. Bölge kavramındaki bu değişim, Avrupa Konseyi’nin bölgesel özerklik şartında tipik olarak görülür. Bölge, kendi kendini açıklayan bir kavram haline getirilmiştir. Bu paradigmatik değişimle ve bu anlamda ulus devlet içindeki bölge kavramı coğrafi bir adlandırmadan siyasal anlamda ayrılıkçılığı çağrıştıran en siyasal adlandırmaya kadar önemli bir değişim geçirmiştir.

Bugün bölge ulus devletin temel işlev ve yetkilerinin paylaştırılacağı yeni bir idari, siyasi, coğrafi ve kültürel bir kavram olarak kullanılmaya başlanmıştır. Bu anlamda bölgeselleşme kavramı, ulus altındaki yeni bir yapılanmayı işaret etmektedir.

Sözlüklerde bölge “herhangi bir nitelik bakımından bir tutulan ülke, yer ya da toprak parçası” olarak tanımlanmaktadır. Bölge kavramı şehirden daha kapsamlı, siyasal, iktisadi ve siyasal bir yapıyı ifade etmektedir. Bölge günümüzde her ülkede farklı anlamlara gelebilmektedir. Örneğin, Belçika’da federe devlet anlamına gelir. İspanya’da özerk topluluklardır. Fransa’da ise bir yerel yönetim kuruluşudur. Düzey olarak il’in üzerinde olması ve devlet olmaması iki önemli özelliğidir. Üçüncü özelliği ise, en azından hukuki ve idari bir varlık olarak tanınmasıdır.

Bölgecilik kavramı ise iktisadi, toplumsal, kültürel özellikleri ile bir bütün oluşturan bir yörede oturanların doğal kaynak ve zenginliklerini kendi elleriyle işletmeleri, kendi etkinliklerini kurmaları ve kendilerini yönetmeleri anlamına gelmektedir. Özellikle Avrupa Konseyi bağlamında bölgelerarası işbirliği çok önemli bir konu haline gelmiştir. Bu anlayışla, 1957 yılında bir Avrupa bölgesel ve yerel yönetimler sürekli konferansı kurulmuştur.

Özerklik, merkezi teşkilat yapısını, dolayısıyla hiyerarşiyi reddeden kişilerin birlikteliği şeklinde tanımlanabilir. Yani, bir topluluğun veya kuruluşun kendi kendini yönetme hakkıdır. Yönetsel anlamda ise bir kuruluşun, yasalarla kendisine çizilen çerçevede kendi kendisine karar alabilmesi ve uygulayabilmesi, karar organlarının seçmenler tarafından seçilmesi ve ayrı bütçe, personel ve mallara sahip olması anlamına gelmektedir.

Ülkemizdeki kalkınma ajansları da bölge düzeyinde örgütlenmiş bölgesel kurumlardır. Kalkınma ajanslarının sahip olduğu yetkiler ve görevler normal bir bölge teşkilatından çok daha fazladır. Hâlihazırdaki Türk kamu yönetimi uygulamasında bölge düzeyinde örgütlü müdürlükler merkezi idarenin taşra teşkilatları şeklindedir. Tüzel kişilikleri, ayrı bütçeleri, müstakil gelir toplama, kendi belirlediği önceliklere harcama yetkileri bulunmamaktadır.

5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu Koordinasyonu Ve Görevleri Hakkında Kanun ile kalkınma ajanslarına yüklenen şu görevler konunun önemini daha iyi anlatacaktır: 1- “Yerel yönetimlerin planlama çalışmalarına teknik destek sağlamak” görevi, ajansın hem il özel idarelerinin hem de belediyelerin plan çalışmaları üzerinde büyük bir etki ve güç kazanmasını sağlamaktadır. Kalkınma ajansları Proje ve Faaliyet Destekleme Yönetmeliğine göre Ajans; adil, açık ve şeffaf kurallara tabi olmak ve kendisi tarafından yapılan herhangi bir proje teklif çağrısı ile ilişkilendirilmemek koşuluyla, yerel yönetimlerin başta planlama çalışmaları ile bölge plan ve programlarını uygulayıcı veya yerel kalkınma kapasitesini artırıcı faaliyetleri ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, sivil toplum kuruluşlarının, organize sanayi bölgelerinin, küçük sanayi sitelerinin, teknoparkların, teknoloji geliştirme bölgelerinin, endüstri bölgelerinin, iş geliştirme merkezlerinin, birliklerin ve kooperatiflerin ve sayılan bu kurum ve kuruluşların kurduğu veya ortağı olduğu işletmelerin yerel ve bölgesel kalkınmaya katkıda bulunabilecek çalışmaları için, mevcut imkânları çerçevesinde kendi personeli eliyle ya da zorunlu hallerde hizmet alımı yoluyla; eğitim verme, program ve proje hazırlanmasına katkı sağlama, geçici uzman personel görevlendirme, danışmanlık sağlama, lobi faaliyetleri ve uluslararası ilişkiler kurma gibi kurumsal nitelikli ve kapasite geliştirici teknik destek hizmetleri sağlayabilmektedir. Bu destekleme yöntemiyle il özel idareleri, belediyeler, muhtarlıklar ve bunlara bağlı mahalli idare birlikleri üzerinde kalkınma ajansları etkili konuma gelmektedir.

2- “Bölge plân ve programlarının uygulanmasını sağlayıcı faaliyet ve projelere destek olmak; bu kapsamda desteklenen faaliyet ve projelerin uygulama sürecini izlemek, değerlendirmek” görevi ajansın mali gücüne vurgu yapmaktadır. Ajansın bizzat kendisinin hazırladığı bölge planını uygulamak amacıyla belediyelerin, il özel idarelerinin, muhtarlıkların, derneklerin, vakıfların, birliklerin, şirketlerin projelerine hibe şeklinde bedava kaynak aktarması olağanüstü bir yetkidir. Bu mali güç ile kalkınma olgusunun her bir boyutuna derinlik kazandırabilmektedir. Yabancı sermayenin bölgeye çekilmesi, bölgede yatırım yapmalarının sağlanması hatta finansmana desteği verilmesi, bölgede yatırım yapacak özel ve kamusal her kurumun faaliyetlerini takip etmek, izlemek, değerlendirmek ve yönlendirmek ajansın görevleri arasındadır. Merkezi kamu kurumlarının dahi bölgedeki yatırımlarının ajansların yönetim kurullarında görüşülüp onaylandıktan sonra Kalkınma Bakanlığına gönderilmesi bu kurumlara yüklenen görevlerin önemini göstermektedir.

3- “Bölgesel gelişme hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik olarak; kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini geliştirmek” görevi, ajansın bölgedeki tüm aktörleri tek bir amaç etrafında örgütleyerek harekete geçirme imkânı sağlamaktadır. Bu amacın ulusal amaçları ile ne kadar bağdaşacağı bir sorunsal olarak karşımızda durmaktadır. Örneğin Dicle Kalkınma Ajansı tarafından 2011 yılında Türkiye-Suriye Bölgelerarası İşbirliği Mali Destek Programı yürütülmüştür. Bu program uluslar arası bir nitelik arz etmektedir. Bu destek programı kapsamında yürütülecek faaliyetlerin ulusal çıkar ve güvenlik açısından değerlendirilmesi bir yana kalkınma ajansının böyle bir işlev görmesi bile çok önemli bir husustur. Diğer sınır illerindeki kalkınma ajanslarının da civar ülkeler ile yürüttükleri ve yürütecekleri işbirliği faaliyetleri, kalkınma ajanslarının özerk bir bölge yönetim modeli olarak geliştirildiklerine işaret etmektedir.

4- “Bölgenin kaynak ve olanaklarını tespit etmeye, ekonomik ve sosyal gelişmeyi hızlandırmaya ve rekabet gücünü artırmaya yönelik araştırmalar yapmak, yaptırmak, başka kişi, kurum ve kuruluşların yaptığı araştırmaları desteklemek” görevi ajansın kurulu olduğu illerdeki her türlü doğal kaynak ve imkânların tespit edilerek işletmeye açılması ve ekonomiye kazandırılması amacını taşımaktadır. Burada ajanslara hiçbir sınırlama getirilmediği için stratejik önemdeki ulusal kaynakların duyarsızca yabancı girişimcilere açılması sonucu doğabilecektir. Kalkınma ajansları sahip oldukları özerk yapıları ile merkezi idarenin önceliklerinden ve duyarlılıklarından farklı şekilde kendi tercihlerine göre işlem ve eylem gerçekleştirebilmektedir. Bölgesel nitelikli bir kurumun bu yetkisi son derece kritiktir ve özerk bir bölge yönetimine özgüdür.
5-“Bölgenin iş ve yatırım imkânlarının, ilgili kuruluşlarla işbirliği halinde ulusal ve uluslararası düzeyde tanıtımını yapmak veya yaptırmak” görevi ajansa uluslararası kurum ve kuruluşlarla doğrudan iletişim ve ilişki kurma yetkisi vermektedir. Üzerinde kurulu olduğu illerdeki yatırım olanaklarını uluslararası düzeyde tanıtmayı amaçlayan ajans her türlü kurum kuruluş veya şirketle işbirliğine gidebilmektedir. Üstelik Dışişleri Bakanlığından bağımsız bir şekilde bu çalışmaları yürütebilmektedir. Bu durum ulusal güvenlik için ciddi bir tehdit oluşturabilecektir.

6- “Bölge illerinde yatırımcıların, kamu kurum ve kuruluşlarının görev ve yetki alanına giren izin ve ruhsat işlemleri ile diğer idarî iş ve işlemlerini, ilgili mevzuatta belirtilen süre içinde sonuçlandırmak üzere tek elden takip ve koordine etmek.” görevi ajansı oldukça geniş yetkili bir konuma sokmaktadır. Söz gelimi, ülkemizde yatırım yapmak isteyen bir yabancı başvuru belgelerini ajansa sunduğunda aynı anda maliye, belediyeye, sosyal güvenlik kurumuna başvurmuş sayılmaktadır. Bu görev ve yetki ajansı kamu kurumları üstünde bir konuma koymaktadır.

7- “Türkiye’nin katıldığı ikili veya çok taraflı uluslararası programlara ilişkin faaliyetlerin bölgede tanıtımını yapmak ve bu programlar kapsamında proje geliştirilmesine katkı sağlamak.” görevi ajansa uluslar arası bir görev yüklemektedir. Uygulamada özellikle sınır illerinde kurulu ajansların katıldıkları ikili uluslar arası programlar ajansların özerk girişimlerinin birer göstergesidir.

8- “Ajans, görevleri kapsamında gerekli gördüğü bilgileri kurum ve kuruluşlardan istemeye yetkilidir. Kendilerinden bilgi istenilenler bu bilgileri zamanında vermekle yükümlüdür.” yetkisi ajansın bir bilgi toplama kurumu gibi davranmasına yol açmaktadır. Bölge planı veya kalkınma programlarının uygulanması kapsamına her konu sokulabildiğine göre en stratejik bilgilerin bile toplanması bu durumda mümkündür. Ajans genel sekreterliği ve yönetim kurulunun milli menfaat algılarının seviyesi burada önem arz etmektedir.

Kalkınma ajansları görevlerini yaparken hesap vermesi gereken bir üst yönetim bulunmamaktadır. Hiyerarşik ve organik olarak bağlı olduğu merkezi düzeyde bir makam bulunmamaktadır. Bu durum idarenin bütünlüğü ilkesi ile çelişmektedir. İdarenin bütünlüğünü gerçekleştiren idari vesayet ajanslar üzerinde uygulanmamaktadır. Ajansların yönetim kurulu başkanlarının valiler olması idari vesayet anlamına gelmemektedir. Çünkü alınan kesin kararlar oy çokluğu ile alınmaktadır. Valilerin karşı oyuna rağmen çoğunluk farklı kararlar alabilmektedir. Bu durumda kararların kontrolünü yapacak üst merci bulunmamaktadır.

Kalkınma ajansların yönetim kurulu başkanı olan vali, bölge valisi konumu kazanmaktadır. İlgili yasada böyle bir ifade bulunmamakla birlikte fiili uygulamada bir ilin valisi diğer bölge illerini de ajans üzerinden yönetebilmektedir. Örneğin, Muş valisi, yönetim kurulu başkanı olduğu dönemde Doğu Anadolu Kalkınma Ajansı üzerinden Şemdinli Belediyesinin altyapı çalışmasına müdahale edebilmektedir. Ya da Çukurca ilçe merkezine MOBESE kamerası takılmasını sağlayabilmektedir.

Kalkınma ajanslarının özerkliğin temel şartlarından olan, kesin karar alma yetkisi, organların bağımsızlığı ve parasal olanakların bulunması şartlarını taşıdıkları görülmektedir. İlgili mevzuatta açıkça yazılmasa da uygulamada özerk bir bölgesel yapılanma olduğu geniş bir kabul görmektedir.

VI-NİÇİN 26 BÖLGE?

Kalkınma ajansları bölge temelli olarak kurulmuşlardır. Bölgelerin tespitinde ise istatistikî bölge birimleri sınıflandırması (İBBS) esas alınmıştır. AB genelinde tek bir veri tabanı oluşturmak, bölgesel istatistikleri standartlaştırmak ve bunu yaparken de karşılaştırılabilir bir tablo ortaya çıkarmak için bölgelerin sahip oldukları benzer niteliklere göre oluşturulan İBBS, Türkiye’de de örnek bölge birimi uygulaması olarak kabul edilmiş ve Türkiye İstatistik Kurumu’nun (TÜİK) desteği ile Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) tarafından 2002 yılında tamamlanarak uygulamaya geçirilmiştir. İBBS’de iller “Düzey 3” olarak tanımlanmış, ekonomik, sosyal ve coğrafi yönden benzerlik gösteren komşu iller ise bölgesel kalkınma planları ve nüfus büyüklükleri dikkate alınarak “Düzey 1” ve “Düzey 2” olarak gruplandırılarak, hiyerarşik bir İBBS yapılmıştır. Düzey 3 kapsamında her il bir İstatistikî Bölge Birimini tanımlamış olup, toplam 81 adettir. Düzey 2 İstatistikî Bölge Birimleri, Düzey 3 kapsamındaki komşu illerin gruplandırılması sonucu tanımlanmış olup, 26 adettir. Düzey 1 İstatistikî Bölge Birimleri ise “Düzey 2” İstatistikî Bölge Birimlerinin gruplandırılması sonucu tanımlanmış olup, 12 adettir ve kamusal alandaki tüm bölge tabanlı çalışmalarda artık İBBS çalışması esas alınmaktadır.

Kalkınma ajanslarının kuruluş yasasında “bölge” kavramı pek çok kez kullanılmasına rağmen, kanun başlığında bölge kavramı kullanılmamıştır. İstatistikî bölge birimleri sınıflandırılmasında bölgeler istatistiksel amaçlarla oluşturulmuş görünmektedir. Tarihi ve coğrafi özellikleri ile birlikte sosyo-ekonomik durumları da gözetilerek gruplandırılan illere bakıldığında illerin esas itibarıyla “beylikler” dönemi Anadolu coğrafyasını yansıttığı görülmektedir. Örneğin Dulkadiroğluları Beyliğinin egemen olduğu Kahramanmaraş, Hatay, Osmaniye bölgesinde Doğu Akdeniz Kalkınma Ajansı, Teke Beyliğinin egemen olduğu Antalya, Isparta, Burdur bölgesinde Batı Akdeniz Kalkınma Ajansı, Karesi Beyliğinin egemen olduğu Balıkesir, Çanakkale bölgesinde Güney Marmara Kalkınma Ajansı, Artuklu Beyliğinin egemen olduğu Mardin, Siirt, Şırnak, Batman bölgesinde Dicle Kalkınma Ajansı, Karamanoğulları Beyliğinin egemen olduğu Konya, Karaman bölgesinde Mevlana Kalkınma Ajansı kurulmuştur. Diğer tüm ajansların kurulu olduğu bölgelerde benzer bir durum söz konusudur. Bu iller arasında sosyo-ekonomik ilişkilerin tarihi ve coğrafi derin bir temeli bulunmaktadır. Bu sebeple de bu illerin birbirine benzerlik göstermeleri de doğaldır. Hâlihazırdaki kalkınma ajansı uygulamalarında bu bölgelerin istatistikî veritabanı olarak bu şekilde bir sınıflandırma yapılıyor olsa da uzun vadede salt bu amaç dâhilinde kalmayacağı, mülki ya da siyasi bölümlenmede de esas olacağı beklenmektedir. Kalkınma ajanslarının faaliyet ve çalışmalarının geneline bakıldığında gidişatın bu yönde olacağı öngörülebilmektedir. Çünkü bölgeselleşme eğiliminin Avrupa’da ve Türkiye’de son 50 yıllık gelişimi ve dönüşümü, kavramın planlama anlamında mekânsal bir ölçekten iktisadi, idari ve siyasi bir ölçeğe evrilmesi şeklinde olmuştur. Bölge, hem ulus içindeki coğrafi bir birimi göstermekte hem de içinde bulunduğu dünya ekonomisi açısından izdüşümleri içerisinde daha büyük bir bölgenin parçası olabilmektedir. Kalkınma ajanslarının, küresel sermaye sahipleri ile işbirliği düzeyinde, içinde bulunduğu daha büyük bir bölgenin parçası olma kimliği ile ilişki kurması beklenmektedir. Örneğin, Ortadoğu coğrafyasına yakın olan Dicle Kalkınma Ajansı, İpekyolu Kalkınma Ajansı buradaki ekonomik ve sosyal sisteme entegre olma çabası sergilemektedir.

Bölge düzeyinde ve üzerinde kurulu kalkınma ajansları, bölgesel kimliklerin öne çıkarılmasını körükleyici bir etki göstermesi beklenmektedir. Ulusal kimlik konusunda bile sıkıntıların yaşandığı bir dönemde bölgesellik, birleştirici olmaktan ziyade ayrışmayı destekleyen bir etkiye sahip olacaktır.

VII-KALKINMA AJANSLARI VERGİ BENZERİ GELİRLER TAHSİL ETMEKTEDİR

Kalkınma ajansları kamu tüzel kişiliği olarak özerk bir bütçeye sahiptir. Her yıl merkezi hükümet bütçe vergi gelirlerinden binde 5 oranında pay almaktadır. Bunun yanında, kurulu oldukları illerdeki belde belediyeleri de dâhil tüm belediyelerin gelirlerin yüzde 0.5’i ajansa zorunlu olarak aktarılmaktadır. Keza, bölge illerinin il özel idare gelirlerinin yüzde 1’i, bölgedeki tüm sanayi ve ticaret odalarının gelirlerinin yüzde 1’i ajansa aktarılmaktadır. Ayrıca ajanslar Avrupa Birliği ve diğer uluslar arası kurum ve kuruluşlardan kaynak ve fon temin edebilmektedirler. Uluslar arası bazı kurum, kuruluş veya sivil toplum örgütlerinin ilgi duydukları bazı bölgelerimize kaynak aktarma eğilimi ve çabası malum olduğundan kimi kalkınma ajanslarının ne denli büyük bütçelere sahip olabilecekleri daha iyi anlaşılabilir.

Geliri yüksek belediyelerin bulunduğu illerdeki bir kalkınma ajansı bu zorunlu yasal ödemeler sebebiyle merkezdeki ortalama bir bakanlıktan bile daha güçlü hale gelebilmektedir. Merkezi idareden ayrı ve özerk bir yapı olarak örgütlenen kalkınma ajansları sahip olduğu bu geniş gelir kaynakları ile kapsamlı programlar, projeler, faaliyetler yürütebilme gücüne kavuşmaktadır. Milli menfaat, milli güvenlik gibi son derece hassas konularda milli bir duruş sergilemeleri konusunda ajanslara yönlendirmede bulunulmasında yarar mülahaza edilmektedir.

VIII-KALKINMA AJANSLARI ULUSLARARASI KURUM VE KURULUŞLARLA DOĞRUDAN BAĞLANTI KURABİLMEKTEDİRLER

Kalkınma ajansları uluslararası birçok kurum ve kuruluşla doğrudan iletişime geçerek işbirliği faaliyetleri geliştirebilmektedirler. Özellikle üzerinde kurulu oldukları illerin iş ve yatırım imkânlarını, ilgili kuruluşlarla işbirliği halinde uluslar arası düzeyde tanıtımını yapmak veya yaptırmak amacıyla yurtdışında çalışmalar yapmaktadırlar. Bu kapsamda kalkınma ajansı genel sekreteri ve diğer elemanlar ile yönetim kurulu üyeleri yurtdışına giderek çeşitli ülkelerdeki çeşitli düzeylerde temaslarda bulunmaktadırlar. Benzer şekilde yurtdışındaki çeşitli ülke ve bölgelerin kurum, kuruluş temsilcileri de kalkınma ajanslarını ziyaret etmekte, ortak çalışmalar gerçekleştirmektedirler. Karşılıklı bu temaslar ve çalışmalar sırasında ulusal güvenlik çıkarlarının ne denli gözetildiği belli değildir ve paylaşılan bilgi ve belgelerin ne denli güvenlik riski doğuracağı pek düşünülmemektedir. Bu ziyaretler hakkında önceden ve sonradan güvenlik ve emniyet birimleri bilgilendirilmemektedir. Hatta Dışişleri Bakanlığı bile haberdar edilmemektedir. Sadece gidilen ülkelerde Türkiye’nin diplomatik temsilciliği varsa küçük bir nezaket ziyareti yapılmaktadır.

Kalkınma ajanslarına kanunla verilen görevler ifa edilirken başka kanunlarla diğer kurumlara verilen görevlerin de gözetilmesi gerekir. Örneğin, Dışişleri Bakanlığı diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca dış politika ile bağlantılı olarak yurtdışında yürütülen faaliyetlerin hükümetçe saptanan dış politikaya uygunluğunu gözetmek, bu faaliyetleri koordine etmek ve bunlara katılım sağlamakla yükümlü kılınmıştır. Diğer devletlerle ve uluslararası kuruluşlarla akdedilen antlaşmalara ilişkin temas, müzakere, yetki belgesi, imza, onay ve tescil süreçlerini ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği içinde yürütmek, bu antlaşmaları veya tescil edilmiş kopyalarını muhafaza etmek ve sicillerini tutmak, antlaşma taslaklarının mevzuata uygunluğunu incelemek ve görüş bildirmek görevi de Dışişleri Bakanlığının görevidir. Ayrıca aynı bakanlık, mali, iktisadi ve diğer teknik konularda ilgili kurum ve kuruluşlarca yürütülmesi gereken veya statülerinde, üyelerinin ve ortaklarının belirli bakanlık veya merci vasıtasıyla işlem yapacağı belirtilen uluslararası kuruluşlarla yürütülen dış temas ve müzakerelerin dış politikaya uygun olarak yürütülmesini gözetmekle de sorumludur.

5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu Koordinasyonu Ve Görevleri Hakkında Kanunda düzenlenmeyen hallerde ajansların özel hukuk hükümlerine tabi olduğu ve bu sebeple, özel bir şirket gibi yurtdışında istediği çalışmaları yürütebileceği şeklindeki anlayış Anayasa Mahkemesinin kesin kararı karşısında geçersizleşmiştir. Buna rağmen ajansların yurtdışında özel bir şirket mantığı ile çalışma yaptığı yine yurtdışından yabancılar ile ajansta bir çok çalışma yürütüldüğüne tanık olunmaktadır. Böyle bir yetki kalkınma ajanslarının bölgesel bir özerk kurum gibi kurgulandığının delili olarak algılanabilir.

IX-KALKINMA AJANSLARI DENETLENMEMEKTEDİR

Kalkınma ajanslarının hem performans bakımından hem de iş ve işlemlerinin mevzuata uygunluğu bakımından denetlenmesi gerekmektedir. Kullanılan kaynaklarının tamamının kamu kaynağı olması sebebiyle bu denetimin yetkili kamu kurumları tarafından yapılması daha uygun görünmektedir. Kalkınma ajansları hem kamusal görev ifa etmekte hem de kamusal kaynaklar kullanmaktadır. Merkezi bütçeden para aldığı gibi il özel idarelerinden, belediyelerden, sanayi ve ticaret odalarından da vergi niteliğinde para tahsil etmektedir.

5449 sayılı kanun ile kalkınma ajanslarında iç ve dış denetim yapılacağı ifade edilmiştir. İç denetimde, ajansın faaliyetleri, hesapları, işlemleri ve performansı yönetim kurulu başkanı veya genel sekreter ile bir iç denetçi tarafından denetleneceği ve iç denetim raporlarının yönetim kuruluna ve kalkınma kuruluna sunulacağı belirtilmiştir. Dış denetim ise Sermaye Piyasası Kurulu mevzuatına göre kurulmuş bağımsız denetim kuruluşları yani mali müşavirler tarafında yapılacaktır. Adı geçen kanunun 27.maddesi ile de ajanslar, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümleri dışında tutularak kamusal denetimden kaçınılmıştır.

3 Ağustos 2009 tarih ve 27308 sayılı resmi gazetede yayınlanan Kalkınma Ajansları Denetim Yönetmeliği ile iç ve dış denetim haricinde kanunda bahsedilmeyen mali yeterlik komisyonu diye bir denetleme komisyonu kurulmuş ve ajansların kamusal denetim dışında tutulduğu iddiaları karşılanmaya çalışılmıştır. Yaklaşık beş yıllık uygulama sonuçlarına bakıldığında iç denetim, dış denetim ve mali yeterli komisyonu denetiminin gerçek bir denetim olmadığı görülebilmektedir. Zira iç denetim genel sekretere bağlı olarak çalışan bir iç denetçi tarafından yapılmaktadır ki bu, denetimin mantığına aykırıdır. Hiç bir ast üstünü denetleyemez. İç denetçi, üstünün hukuksuzluğu veya yanlışlıklarını raporladığında genel sekretere karşı güvenceden yoksundur. Dış denetimi yapan SPK mevzuatına göre yetkili bir yeminli mali müşavirlik şirketi ise ajansın açtığı ihaleye teklif vererek denetim işini yüklenmekte, pazarlık sonucu yapılan sözleşmeye dayanarak denetim yapmaktadırlar. Yani, karşılıklı menfaat ilişkisi olduğu için dış denetim firması gördüğü yanlışlıkları ve usulsüzlükleri yazmaktan imtina etmektedir. Daha sonraki yıllar için ajansın çıkacağı ihalelere tekrar teklif verebilmek adına birçok husus görmezden gelinmektedir.

Kalkınma ajanslarının kamu kurumu oldukları gerçeğinden hareketle denetimleri ciddiye alınmalıdır. Özellikle dış denetimleri ajansla alacak-verecek ilişkisi içinde olan müşavirlik şirketleri tarafından yapılmamalıdır. Bu işin yeminli mali müşavirlik şirketlerinden alınarak Maliye Bakanlığının denetimine verilmesi daha uygun görünmektedir. Bu yönde bir mevzuat değişikliğine ihtiyaç bulunmaktadır. Kalkınma ajansları merkezi bir kurum olmadığı için hiyerarşik denetime tabi olmadığı gibi mahalli idare olmadığı içinde vesayet denetimine de tabi değildir. Bu kadar büyük bir kamu kaynağı ve kamusal yetki kullanan kurumların Sayıştay tarafından ve Maliye Bakanlığı tarafından behemehâl denetlenmesi gerekmektedir.

X-KALKINMA AJANSLARINA İHTİYAÇ VAR MIDIR?

Bölgesel Kalkınma Ajansları uygulaması belirli bir kalkınma anlayışının yansıması olup dünya ekonomisinde son 40-50 yılda gerçekleşen değişimlere ilişkin belirli bir kuramsal yaklaşıma dayanmaktadır. Post-fordizm, olarak bilinen bu yaklaşım, gerçekleşen değişimleri, temelde, fordizmden post-fordizme geçiş ve adem-i merkezileşme süreci olarak nitelemektedir. Bu yaklaşım, dünya genelinde, büyük ölçekli, kitlesel üretime dayalı, standart mallar üreten fordist sanayilerin büyük bir gerileme içine girip, esnek üretim teknolojileri ve ilişkilerine dayalı post-fordist sanayilerin büyük bir gelişme ivmesi yakaladığını kabul etmektedir. Kurama göre, büyük ölçüde öz kaynağa ve yerel girişimciliğe dayalı olmak gibi özelliklerle tanımlanan bu gelişme dinamiği, temelde, küçük ve orta boy işletmeler (KOBİ) üzerinde yükselmektedir. KOBİ’lerin, esnek ve dinamik üretim yapılarına sahip olma özelliği nedeniyle, küreselleşme sürecine paralel olarak artan küresel rekabet koşullarına uyum açısından, büyük ölçekli entegre sanayilere göre önemli üstünlükleri bulunduğu varsayımına dayanan bu görüş, dünya genelinde, KOBİ’lerin ekonomideki ağırlığının arttığını ve üretimin adem-i merkezileştiğini tespit olarak ortaya koymaktadır. Kurama göre, ulusal ekonomi ve ulusal kalkınma anlayışları yerine, yerelleşme ve yerel gelişme anlayışları güçlendirilmelidir. Bunun sonucunda, sınai üretimin gelişmiş ülkelerle sınırlı kalması eğilimi son bulurken, üretimin bütün dünyaya yayılması eğilimi ortaya çıkmakta, bu durum da azgelişmiş ülkeler ve bölgeler için önemli fırsatlar doğurmaktadır.

Bu anlayış sonucunda oluşan yeni yapılanmalar ile yerelliklerin merkezi yönetimin katkısından ziyade bölgesel gelişme için kendi potansiyellerini en iyi biçimde değerlendirerek ülke ve dünya ekonomisi içindeki konumlarını geliştirmeye davet edilmektedirler. Bu kalkınma anlayışı, kalkınma sorunlarının çözümü için girişimcilik ruhunun ve kapasitesinin geliştirilmesi gerektiği varsayımından hareket etmekte; bölge kalkınma ajanslarına da, düzenleyici devlet anlayışına uygun olarak, koordinasyon, düzenleme, katalizörlük gibi işlevler yüklenmektedir.

Kalkınma ajansları, yerel dinamikleri harekete geçirerek bölgesel kalkınmayı gerçekleştirme amacını güttüğü için gücünü yerelliğinden alan kurumlardır. Türkiye’de kamu kaynakları ve yetkileriyle donatılmış Bölgesel Kalkınma Ajansları kurulması ihtiyacı, DPT Müsteşarlığının yürütmekte olduğu AB destekli bölgesel kalkınma programlarının uygulanması sürecinde ortaya çıkmıştır. AB’nin öngördüğü merkezi olmayan yapılanma prensibine göre, bahsi geçen bölgesel kalkınma programlarını yürüten, bu programlardan faydalanan ve bu programları izleyen aktörlerin, bir menfaat çatışması içine girmemeleri için birbirinden bağımsız ve farklı kurumlar olması gerektiği mantığından hareketle kurulmuşlardır. Bu nedenle Türkiye’nin AB’ye katılım öncesinde bölgesel kalkınma fonlarından yararlanabilmesi amacıyla bölgedeki önceliklerin tespit edilmesi ve AB fonlarının bu tespit edilen önceliklere göre faydalanıcılara dağıtılabilmesi için bir bölgesel yapılanmaya ihtiyaç duyulduğu ortaya konmuştur. Kalkınma programlarının uygulandığı bölgelerdeki idari, insani ve teknik kapasitenin yeterli olmadığı hem DPT hem de AB yetkilileri tarafından anlaşılmıştır.

Ulusal planlamanın önemini giderek yitirdiği son çeyrek yüzyılda, plansızlığın yarattığı sakıncaların gözlenmesi, yeniden planlama kavramını gündeme getirdiğini vurgulamakta fayda vardır. Ayrıca neo-liberal politikaların yaygın uygulama alanı bulduğu günümüzde gelişmiş liberal ekonomilerde bile planlama kavramı tekrar tartışılmaya başlanmıştır. Genelde tüm planlama çalışmalarının temel amacı, kapsadığı nüfusun refah düzeyini dengelemek ve yükseltmektir. Bu amaca hizmet eden araçların başında ise, bölgelerarası farklılıkların giderilmesi suretiyle ülke genelinde ekonomik başarıya ulaşılmasını sağlayacak olan bölgesel planlama ve bölgesel kalkınma anlayışı yer almaktadır.
Genel olarak ulusal ölçekteki kalkınma planlarının, kalkınmanın öngörülen hızına ve kaynaklardan yararlanmanın biçimine ilişkin önemli ilke ve hedefler saptamakla birlikte kalkınmanın coğrafi boyutunu ihmal ettiği görülmektedir. Bu sebeple bölge planlaması esas itibarıyla kalkınmanın yersel, mekansal, başka bir deyişle coğrafi boyutlarını da hesaba katma ihtiyacından kaynaklanmaktadır.

Bölge planlamanın başarısında ulusal planlama ön koşuldur. Zira bölge planları arasında eşgüdüm ve dengeyi sağlar. Öte yandan bölge planlamada alt bölge planlamasının yapılması da aynı derecede önemlidir. Alt sınıflandırma genelde; gelişmiş bölgeler, az gelişmiş bölgeler, büyümenin baskısı altında olan bölgeler, acil müdahale bölgeleri, risk bölgeleri, hassas bölgeler ve özel statülü bölgeler şeklinde yapılmaktadır.

Bölgesel planlama ve kalkınma anlayışı ile ilgili ilk uygulama ABD’de Tenessee’de başlatılmıştır. Avrupa’da ise, ikinci dünya savasının yıkıcı etkileri ve teknolojik gelişmeler sonucu bölgelerarası farklılıkların daha da belirginleşmesi üzerine gündeme getirilmiştir. Fransa’da Paris ve çevresinin ülkenin diğer bölgelerinin toplamından daha büyük bir gelişme düzeyine ulaşması, İtalya’da kuzey-güney farklılaşmasının yarattığı sonuçlar, İngiltere’de İskoçya ve Galler’deki eski sanayilerin çökmesi sonucu bu bölgelerde yeniden yapılanma problemlerinin oluşması, Avrupa ülkelerinde bölgesel kalkınmaya dönük politika ve mekanizmaların oluşturulmasına yol açmıştır.

Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde ise sosyal ve ekonomik farklılaşmalar sebebiyle bölgesel planlama konusunun gündeme geldiği ülke sayısı çok azdır. Bölgesel seviyede altyapı yatırımları ve çeşitli yardımlar hemen her ülkede görülmektedir. Bu konuda özellikle yerel yönetimler tarafından başlatılan girişimler, arazi tahsisi, küçük sanayi siteleri, organize sanayi bölgeleri kurulması ve endüstri bölgeleri kurulması, kredi temini, ulaşım ve haberleşme imkanlarının geliştirilmesi gibi altyapı yatırımlarının desteklenmesi ile sınırlı kalmıştır. Oysa ki bölgesel planlama anlayışı, çeşitli alanlarda bilgi birikimi ve uzmanlık, dünya görüşü, yaratıcı düşünce, eleştirel bakış açısı, uzak görüşlülük ve hayal gücüyle de beslenen gerçekçilik gerektiren bir senaryo hazırlama işlevidir.

Bölge planlamasının önemli artılarından birisi de iktisadi toplumsal ve fiziksel planlama çalışmaları arasında eşgüdüm sağlamaya elverişli düzeyde bir planlama yaklaşımı olmasıdır. Kalkınmaya ilişkin ulusal politikaların yerel ihtiyaçlara cevap verecek biçimde yerel eylemlere dönüştürülmesi, gelenek ve göreneklerin hesaba katılması için bölgesel planlama çalışmalarına ihtiyaç vardır. Bu açıdan bölgesel planlama, soyut ve genel düzeyde olan ulusal plan ve politikalar ile somut ve yerel düzeyde yer alması gereken yerel planlama eylemleri arasında bir köprü işlevi de görmektedir. Kurulacak böyle bir köprü, yerel bilgilerin ulusal planlara aktarılmasını kolaylaştıracağı gibi ulusal kalkınma hedeflerinin yerel planlara yansıtılmasına da imkan sağlayacaktır.

Diğer taraftan yerel-bölgesel yönetimler, bölgelerindeki fiziksel çevrenin biçimlenmesine ve nüfusun dağılımına etkide bulunabilecek çeşitli araçlara sahiptir. Bunların etkin ve eşgüdümlü biçimde kullanılması, ancak belirli bölgelerin geliştirilmesi için hazırlanmış bölgesel planlar içinde bir araya getirilmesiyle mümkündür. Bölgesel plan çerçevesinde geliştirilecek kurumlar ve süreçler içinde politikacı-teknokrat-plancı arasındaki muhtemel çelişki ve çatışmaları hafifletip ortak amaç maksimizasyonunun sağlanması bakımından da bölgesel planlar önemli bir araç olmaktadır.

Bu açıklamalardan da anlaşılacağı üzere, ulusal kalkınma planları daha çok ekonomik; kent ve imar planları ise fiziksel nitelik taşımaktadır. Bölgesel kalkınma planlarının, ulusal kalkınma planlarından daha fazla mekan içeriği, kent imar planlarınınkinden daha fazla ekonomik yönü vardır. Başka bir ifade ile bölgesel planlar, ulusal kalkınma planlarında olduğu gibi sadece yatırımlarla değil, yatırımların kuruluş yeri ile de ilgilenmekte; öte yandan imar planlarından farklı olarak ekonomik kaynakları da hesaba katmaktadır. Bölge; coğrafi, siyasi, kültürel ve ekonomik özelliklerin birbirleriyle ilişkili olarak ortaya çıktığı alandır. Bu alan içinde yer alan güçler (üretim dokuları, tüketici toplulukları, kamu ve özel kuruluşlar, sivil toplum kuruluşları, vakıflar, dernekler vb.) heterojen özelliklere sahip olmakla beraber homojen özellikteki mekanizmalardan da doğal olarak etkilenmektedir. Bunlar, coğrafi şartlar, hükümet politikaları ve rekabet mekanizmaları olarak, iş ve ticaret piyasası arasındaki doğrudan ilişkilerde sözü edilen güçlere de yön vermektedir. Bu etkileşim ve yön verme olgusu, kendisini özellikle teknik ve sosyal altyapı düzeyinde göstermektedir. Ancak altyapı faktörü, bölgelerarası gelişmişlik düzeyleri arasındaki farklılıkları tek bir boyutta ortaya koymaktadır. Bu nedenle bölgesel kalkınmanın saptanabilmesi ve sağlanabilmesi için sadece altyapı faktörlerinin dikkate alınması yetersiz kalmaktadır. Esasen gerek uluslararası gerekse ulusal düzeydeki kalkınma sorunu, öncelikle bölgelerarası kalkınmışlık farklılıklarının saptanması doğrultusunda incelenmektedir. Bu yaklaşımdaki gerekçe, önerilecek sosyo-ekonomik sistemlerin, yardımların ve politikaların sağlam verilerden yararlanılarak düzenlenebilmesi doğrultusundadır. Bu durumda bakılması gereken bulgular, kalkınma düzeyi göstergeleridir. Bunlar yaşam düzeyi, toplumsal mal ve hizmet üretim ve tüketimleri, sosyal ve kültürel etkinlikler, doğal ve coğrafi faktörler, demografik nedenler ve kurumsal ve politik yapılardır. Bu göstergelerin iyileştirilmesi için sağlanacak kriterler ise öncelikle iş imkanları ve gelir unsurlarıdır. Gelir, bir anlamda o bölgenin üretim ve hizmet performansını ortaya koymaktadır. Sadece üretim faktörüne bağlı kalmadan o bölgenin kendi kendini geliştirme ve karşılıklı sosyal yardımlaşma düzeyini ortaya koyar. Sonuçta gelir ve iş imkanları ile teknik ve sosyal altyapı faktörleri birleşince o bölgenin sosyal refah düzeyi ortaya çıkmaktadır.

Bölgesel planlama ve bölgesel kalkınma çok ciddi temelleri olan bilimsel bir kalkınma yaklaşımıdır. Yukarıda da anlatıldığı üzere merkezden yapılan planlama çalışmalarında yerelin potansiyeli görülememektedir. Kuşbakışı politika üretimlerinde ayrıntılar atlanabilmektedir. Yerel kişi ve kurumların gördükleri ve bildikleri çoğu zaman merkezi politika üreticilerine yansıtılamamaktadır. Bu sebeple de ancak odaklanılarak görülebilecek çok önemli varlıklar ve değerler refah düzeyinin yükseltilmesinde kullanılamamaktadır. Fakat bulunan çözümün kalkınma ajansı şeklindeki bir yapılanma olması gelinen noktada tartışma konusudur. Zira AB kırsal kalkınma fonlarının kullandırılması sürecinde yerel düzeyde ihtiyaçları tespit edebilecek, programlama ve projelendirme yapabilecek yetişmiş eleman eksikliği tespitine katılmak mümkün değildir. Her bir valilik bünyesinde İl Planlama ve Koordinasyon Müdürlüğü bulunmaktadır. Ayrıca son iki yıldır da İl Sosyal Etüd ve Proje Müdürlüğü de faaliyete geçirilmiştir. İl Planlama ve Koordinasyon Müdürlükleri bünyesinde kariyer meslek grubundan il planlama uzmanları istihdam edilmektedir. İl Planlama Uzmanlığı 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun Ek-1 maddesinde düzenlenmiş olup illerde plan ve program uygulamaları çalışmaları için ihdas edilmiştir. Yani, bu müdürlükler bir anlamda Kalkınma Bakanlığının il düzeyindeki faaliyetlerini yürütmektedirler. Ancak uygulamada gerek İçişleri Bakanlığı gerekse de Kalkınma Bakanlığı üst düzey bilgi ve tecrübe sahibi il planlama uzmanlarını kullanma ve değerlendirme cihetine gitmemektedirler. Adeta görmezden gelmektedirler. Halbuki ülkemizin en iyi üniversitelerinden mezun olmuş, zorlu sınavlardan geçerek mesleğe girmiş, 3 yıllık yardımcılık dönemi sonrasında yeterlilik tezi vererek uzmanlık mesleğine geçen il planlama uzmanları bölgesel kalkınma çabalarının sürükleyici gücü olacak kapasiteye sahiptirler. Kalkınma ajansının kurulması sürecini yürütenler, merkezi idarenin taşra teşkilatında görev yapan il planlama uzmanlarını, liyakat, ehliyet ve kariyer ilkelerini göz ardı ederek bölgesel kalkınma çalışmalarına dâhil etmekten kaçınmışlardır.

İl Sosyal Etüt ve Proje Müdürlüklerinin görevleri arasında Bakanlığın sosyo-ekonomik politikalarının il düzeyinde uygulanmasını sağlamak, proje ve araştırma yapmak, yaptırmak ve bu alandaki bilimsel çalışmaları desteklemek bulunmaktadır. Daha çok yeni olmakla birlikte kalkınma ajanslarının işlevlerinin bir kısmını burası da yürütmektedir.

Bölgesel düzeyde planlama ve kalkınma çalışmaları kalkınmanın bütünselliği açısından gerekli olmakla beraber mevcut kalkınma ajansları yapılanmasının etkili ve verimli olmadığı gözlenmektedir. Kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması kamu iktisadı ve kalkınma ekonomisinin en temel ilkelerinden iken kalkınma ajanslarının bizatihi kendi yapılanması, etkinsizlik ve verimsizlikle maluldür. Kalkınma Bakanlığının, Ekonomi Bakanlığının, İl Planlama ve Koordinasyon Müdürlüklerinin, İl Sosyal Etüd ve Proje Müdürlüklerinin, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıflarının, İl Aile ve Sosyal Politikalar Müdürlüklerinin, Sanayi ve Ticaret Odalarının zaten yapmakta oldukları işleri tekrardan yapmak üzere kalkınma ajansları kurulmuştur. Yaşanan sorun, mevcut kurumların bölgesel düzeyde işbirliği ve eşgüdüm sağlayamamalarıydı. Halbuki illerin kendi aralarında işbirliği yapmalarına olanak sağlayan kalkınma birliği gibi yapılanmalar güçlendirilebilseydi daha olumlu sonuçlar alınırdı. Ortak hareket etme ihtiyacı hisseden iller tamamen kendi insiyatifleri ile bir araya gelseler, bölge ölçeğini yine kendileri belirleseler daha optimum bir yol bulunabilirdi. İBBS’na göre bir araya getirilen iller optimum ölçekte görünmemektedir. Örneğin,TR62 Düzey 2 Bölgesinde sadece Adana ve Mersin illeri bulunmaktadır. Çukurova Bölgesi sadece bu iki ilden müteşekkilmiş gibi gruplandırma yapılmıştır. Osmaniye ili Çukurova’nın içinde olduğu halde ve sosyo ekonomik olarak Adana ile irtibatlı iken Hatay ve Kahramanmaraş ile Doğu Akdeniz Kalkınma Ajansı bünyesinde birleştirilmiştir. Benzer şekilde Doğu Karadeniz Kalkınma Ajansı bünyesinde 6 il bir araya getirilmiştir. Ordu, Giresun, Trabzon, Gümüşhane, Rize, Artvin illeri ajans üzerinden ortak yönetilmeye çalışılmaktadır. Bu ölçek optimum görünmemektedir. Bir araya gelmek istemeyen veya gelmesinde yarar bulunmayan illerin zoraki birlikteliği gibi görünen bu yapılanmadan beklenen faydalar doğal olarak elde edilemeyecektir.

Açıkladığımız gerekçeler, kalkınma ajanslarının kurgu ve yapılanmasında yanlışlık yapıldığını göstermektedir. Aynı işi yapan başka kamu ve yarı kamu kurumlar var iken ajans şeklinde yeni bir kurum kurulması etkin ve verimli olmamıştır. Coğrafi, toplumsal, iktisadi gerçekler doğrultusunda illerin kendi iradeleri ile bir araya gelmelerine imkân verecek bölgesel kalkınma birliklerinin işlevselleştirilmesi daha efektif görünmektedir. Ajanslardaki her an işten atılma riski taşıyan işçi statüsündeki personel ile kalkınma sürecinin yürütülemeyeceği açıktır. Yapılması gereken valiliklerin insiyatifi ile optimum ölçekte kalkınma bölgeleri oluşturulmalı, bu bölgeler üzerinde merkezi hükümetin vesayet yetkisini kullandığı bölge kalkınma birlikleri teşekkül ettirilmeli, bu birlikler mutlak surette Kalkınma Bakanlığı ile ilişkilendirilmeli, İçişleri Bakanlığı bünyesinde istihdam edilen il planlama uzmanları daha iyi özlük koşulları sağlanarak bu birliklerde görevlendirilmelidir. Mevcut kalkınma ajanslarının ise il özel idarelerine devredilerek tasfiye edilmesi daha uygun görünmektedir.

XI-SONUÇ

Dünyadaki kalkınma ajansları genel olarak incelendiğinde ana amaçlarının çeşitli hizmetler sunarak bölgelerindeki ekonomik yaşamı canlandırmak, bölgenin girişimci potansiyelini geliştirmek, bölge halkının kalkınmaya katılımını ve kalkınmadan yararlanmasını sağlamak olduğu görülmektedir. Örgütsel olarak ajansların çoğu ulusal ve/veya bölgesel hükümetler tarafından kurulup yönetilen, merkezi hükümet ve kamu ile kuvvetli ilişkileri olan ve çoğu kere kamusal yetkiler kullanabilen kuruluşlardır.

Avrupa Birliği’ne giriş sürecinde Türkiye, bölgesel gelişmeyi ve kalkınmayı gerçekleştirebilmek, AB’nin üye devletlere kullandırdığı teşvik fonlarından yararlanmak ve bölgesel politikalarını AB’ye uyumlaştırmak için kalkınma ajanslarının oluşturulması gibi yeni bir yapılanmanın içine girmiştir. BKA’lar, AB bölgesel politikasında, aracı kurumlar değil, bölgesel kalkınmanın ana kurumlarından biridir. Bu durum, yerindenlik (Subsidiarite) kavramıyla da ilkeselleşmiştir.

Kalkınma ajansları kurulu oldukları bölgelerde en üst karar ve uygulama kurumları olarak tasarlandıkları anlaşılmaktadır. Anayasada ve ilgili kanunlarda açıkça bölge teşkilatı olarak tanımlanmasalar da kullandıkları kaynaklar ve yetkiler bakımından bölge valiliğinin bile üstünde bir konuma sahip görünmektedirler. Kalkınma kurulu şeklindeki danışma organı, yönetim kurulu şeklindeki yürütme organı, genel sekreterlik şeklindeki yönetim biriminin varlığı eyalet yönetimine benzer bir yapılanmaya gidildiğini göstermektedir.

Kalkınma kurulu, karar organı olmasa da karar alma yetkisine sahiptir. Üstelik esas itibariyle danışma organı olan kalkınma kurulunun sahip olduğu yetkiler onun klasik bir danışma organını aşan bir nitelikte olduğunu gösteren önemli yetkilerdir. Bölgedeki sivil toplum örgütlerinin ajans yönetime etkin olarak katılmasını sağlayan kalkınma kurulları fiilen, küçük bir yasama organı görevi ve işlevi gördüğü anlaşılmaktadır.

Yerel ve bölgesel aktörlerin hâkim olduğu, harcama yetkisi ve gücü yüksek, bağımsız kararlar alabilen kalkınma ajansı yönetim kurulunun, bölgesel hükümet olarak tanımlanmasa da bölgesel hükümet benzeri bir yapı olduğu söylenebilecek durumdadır.

Kalkınma ajansları özerkliğin temel şartlarından olan, kesin karar alma yetkisi, organların bağımsızlığı ve parasal olanakların bulunması şartlarını taşıdıkları görülmektedir. İlgili mevzuatta açıkça yazılmasa da uygulamada özerk bir bölgesel yapılanmaya gidildiği anlaşılmaktadır.

Kalkınma ajanslarının kurulduğu illerin gruplaması istatistikî olmakla birlikte beylikler dönemi Anadolu coğrafyasının durumunu hatırlatan bir bölünmeyi göstermektedir. Hâlihazırdaki kalkınma ajansı uygulamalarında bu bölgelerin istatistikî veritabanı olarak bu şekilde bir sınıflandırma yapılıyor olsa da uzun vadede salt bu amaç dâhilinde kalmayacağı, mülki ya da siyasi bölümlenmede de esas olacağı beklenmektedir.

Merkezi idareden ayrı ve özerk bir yapı olarak örgütlenen kalkınma ajansları sahip olduğu geniş gelir kaynakları ile kapsamlı programlar, projeler, faaliyetler yürütebilme gücüne sahiptir. Milli menfaat, milli güvenlik gibi son derece hassas konularda milli bir duruş sergilemeleri konusunda ajanslara yönlendirmede bulunulması elzem görünmektedir.

Kalkınma ajanslarının yurtdışında özel bir şirket gibi bağımsız ve münferiden hareket etmek yerine Dışişleri Bakanlığının bilgisi ve gözetimi dâhilinde hareket etmeleri gerekmektedir. Kalkınma ajanslarının yurtdışında bağımsız faaliyette bulunmaları bölgesel bir özerk kurum gibi kurgulandıklarının delili olarak görülebilir.
Kalkınma ajanslarının kamu kurumu oldukları gerçeğinden hareketle denetimleri ciddiye alınmalıdır. Bu kurumlar merkezi kurumlar olmadıkları için hiyerarşik denetime tabi olmadıkları gibi mahalli idare de değildirler ve bu yüzden vesayet denetimine de tabi değildirler. Bu kadar büyük bir kamu kaynağı ve kamusal yetki kullanan kurumların Sayıştay ve Maliye Bakanlığı tarafından ivedilikle denetlenmesi gerektiği değerlendirilmektedir.

Kalkınma ajanslarının kurgusunda ve yapılanmasında yanlışlık yapıldığı düşünülmektedir. Aynı işi yapan başka kamu ve yarı kamu kurumlar var iken ajans şeklinde yeni bir kurum kurulması etkili ve verimli olmamıştır. Coğrafi, sosyolojik, kültürel ve iktisadi gerçekler doğrultusunda illerin kendi iradeleri ile bir araya gelmelerine imkân verecek bölgesel kalkınma birliklerinin işlevselleştirilmesi daha uygun görünmektedir. Ajanslardaki her an işten atılma riski taşıyan işçi statüsündeki personel ile kalkınma sürecinin yürütülemeyeceği çok açıktır. Yapılması gereken valiliklerin insiyatifi ile optimum ölçekte kalkınma bölgeleri oluşturulmalı, bu bölgeler üzerinde merkezi hükümetin vesayet yetkisini kullandığı bölge kalkınma birlikleri teşekkül ettirilmeli, bu birlikler mutlak surette Kalkınma Bakanlığı ile ilişkilendirilmelidir. Ayrıca, İçişleri Bakanlığı bünyesinde istihdam edilen il planlama uzmanları daha iyi özlük koşulları sağlanarak bu birliklerde görevlendirilmelidir. Mevcut kalkınma ajanslarının ise il özel idarelerine devredilerek tasfiye edilmesi daha uygun görünmektedir.

.

Cesurhan TAŞ

Yazarın diğer yazıları için tıklayınız.

Cesurhan Taş Hakkında

Cesurhan TAŞ: (Ankara) 1974 Anamur doğumludur. ODTÜ İ.İ.B.F, Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü mezunudur. İngilizce, Arapça ve Rusça bilmektedir. Devlet yapısı, kamu yönetimi, mali yönetim, kalkınma ekonomisi, bölgesel kalkınma ve kamu hukuku alanlarında çalışmaları bulunmaktadır. Yörük ve Türkmen kültürü üzerine de araştırma ve inceleme çalışmaları yapmaktadır.

Yorumlar (11)

  1. Mustafa Aksay dedi ki:

    Harika bir inceleme.Kalkınma ajansları bana göre de Türkiye’nin bölünme sürecinin bir parçasıdır.Kalkınma ajansları behemahal kapatılmaldır.Cesurhan bey,bu konudaki en gerçekçi ve en gerekçeli yazıyı kaleme almış.Tebrik ediyorum.

  2. Mustafa dedi ki:

    Soyle kisa bir baktim, asagidaki linkte taraf gazetesine oyle bir yazi yazmissiniz ki, bölge kalkınma ajanslarini yaglayip ballamissiniz, gözlerime inanamadim, burada da 180 derece donmuşsunuz, bu ne böyle fikir jimnastigi mi ?
    http://www.taraf.com.tr/haber/bir-yerel-kalkinma-modeli.htm

    • cesurhan dedi ki:

      Yağlayıp balladım mı bilmiyorum ama kalkınma ajanslarının bu ülkeye kazandırılması ve uygulamaya geçirilmesinde etkili olan kişilerden birisi olduğumu ifade etmeliyim.2007 yılında ajanslarının kapatılmaya çalışıldığı süreçte yazdığım yazılar ile kalkınma ajansların küresel uygulamaları hakkında bilgiler verip küresel uygulama sonuçlarına bakarak olumlu görüşler ifade etmiştim. Ancak 5 buçuk yıllık tecrübe sonunda kalkınma ajanslarının Türkiye uygulamasının hiç de planlanan ve amaçlanan doğrultuda gitmediğini görünce yeni bir yazı yazma ihtiyacı hissettim. Fikir jimnastiği güzeldir. Tavsiye ederim.

  3. mahmut dedi ki:

    Bence de kalkınma ajansları kapatılmalıdır.Ona buna para dağıtıyor.Rast gele.

  4. yusuf kurşun dedi ki:

    statüsü tam belirlenemedi kalkınma ajanslarının…Kalkınma seçici davranılarak yapılmalıydı. GAP gibi olabilirdi…Ülke’nin tüm yörelerine kurulan bir kamu idaresi Özellikli olmaktan uzaklaşır ve Geleneksel kamuya BENZEŞME tehlikesi taşır…Kırsal Kalkınma ajanslarında da bunu benzer bir süreç yaşandı….

  5. adnan demir dedi ki:

    Kalkınma bakanlığıyla bu ajansların ilişkisi nasıl?ajanslar bu kadar tehlikeli ise kalkınma bakanlığı ne yapıyor?

  6. cesurhan dedi ki:

    Adnan bey,kalkınma bakanlığı,ajansların üstünde değil.Yasal olarak ajanslar üzerinde hiyerarşik denetime sahip değil.Sadece eşgüdümden sorumlu kalkınma bakanlığı.

  7. Cakan Osman Tanidik dedi ki:

    "Yapılması gereken valiliklerin insiyatifi ile optimum ölçekte kalkınma bölgeleri oluşturulmalı, bu bölgeler üzerinde merkezi hükümetin vesayet yetkisini kullandığı bölge kalkınma birlikleri teşekkül ettirilmeli, bu birlikler mutlak surette Kalkınma Bakanlığı ile ilişkilendirilmelidir" cümlesi ile sonlandırdığınız olgu Kalkınma Ajanslarıın ta kendisidir… Sadece valilikler değil inisiyatifi Bakanlık kendisi almıştır ki siz bunu da söylüyorsunuz… Yazılanların başlık ile hiç bir alakası yoktur… kaldı ki Ajanslar hiç bir zaman böyle bir misyon taşımamışlardır… Yazık… boş işlerle uğraşmışsınız…

    • cesurhan dedi ki:

      Cakan Osman’ın yazdıklarımı okumadığı veya okuduklarını anlamadığı görülüyor.Uzun uzun yazdıklarımı tekrar etmek niyetinde değilim.Yazımın tekrar okunması yeterli.Boş boş, trene bakar gibi yazıma bakmışlar.Yazık böylelerini istihdam eden ajansa…

  8. Ceyhun dedi ki:

    Kalkınma ajansları hayal kırıklığı oldu.Yandaşlara para aktaran bir yapıya dönüştü.Çukurova örneğini cesurhan bey yakından biliyor.Değerlendirmelerini yerinde buluyorum.

  9. mustafa Yılmaz dedi ki:

    Cakan Osman Bey’in yazdığına kahkaha ile güldüm, iki satır yazı bile boş değildir, yazık boş bulunmuş 🙂
    Kalkınma Ajansları ile çalıştım, bence olaya kalkınma için biraz daha çalışılmalı, kapatılmamalı… tavsiyelerinizin bazılarına katılıyorum. Tebrik ederim.

mustafa Yılmaz için bir cevap yazın Cevabı iptal et


%d blogcu bunu beğendi: