Twitter Facebook Linkedin Youtube

AB SINIR YÖNETİMİ STRATEJİSİ: FRONTEX

AB SINIR YÖNETİMİ STRATEJİSİ FRONTEX VE KANARYA ADALARINDAKİ DÜZENSİZ GÖÇÜN GETİRDİĞİ PROBLEMLER

SERGIO CARRERA

(Çeviren: Süleyman ERDEM)

GİRİŞ
Avrupa Birliği, ortak dış sınırlar kanalıyla gerçekleşen düzensiz göç ve bu sebeple ortaya çıkan problemlere yönelik “entegre ve global bir karşılık” geliştirmek amacıyla, bir sınır yönetim stratejisi geliştirmektedir. Güneyde yer alan deniz sınırları, bu stratejinin temel hedeflerinden birini oluşturmaktadır. Kasım 2006’da Avrupa Komisyonu, AB’nin güney karasuları sınırlarının daha iyi yönetimi ve “Avrupa Birliğinin Üye Devletlerinin Dış Sınırları alanında İşlevsel İşbirliğinin Yönetimi Ajansı’nın (FRONTEX)” kapasitesinin maksimize edilmesi çağrısında bulunan bir bildiri yayınladı. Finlandiya başkanlığı sırasında Konsey, Avrupa Birliğinde “Entegre Sınır Yönetimi”nin ne anlama geldiği üzerinde ortak bir tanım üzerinde uzlaştı. Sınırların öncelikli bir konu haline gelmesi, “göçe karşı global bir yaklaşım”ın ortaya çıkmasıyla birlikte olmuştur. “Göçe karşı global bir yaklaşım”, göç sorununa bu konuyla ilgili tüm alanları kapsayacak şekilde karmaşık bir karşılık verilebilmesini temin etmeyi amaçlamaktadır. Bu bağlamda, Afrika’dan gelen üçüncü ülke vatandaşlarının düzensiz hareketlilikleri üzerinde özel olarak durulmaktadır. AB politikasının iki ayrı fakat yakın alakalı ve tamamlayıcı yaklaşıma dayandığı görülmektedir; bir yandan ortak sınırların yönetimine yönelik entegre bir yaklaşım, diğer yandan ise göçü içeren global bir politika.
Bu çalışmanın birinci bölümünde; AB’deki son politika gelişmelerine yer verilmiştir. “Global ve entegre yaklaşım” söyleminin arkasındaki en önemli nedenlerden birisi; AB’nin dış sınırlarındaki güvenliğin, zorlayıcı tedbirler, gözetim teknolojisi ve FRONTEX’in koordinesinde yürütülen bir takım operasyonlar vasıtasıyla artırılmış olmasıdır.
İkinci bölümde, AB sınır yönetiminin ana kurumsal organı olarak FRONTEX ele alınmaktadır. FRONTEX’in kapasitesinin ve yeteneklerinin artırılması, bir “Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Alanının” ve AB sınır yönetim stratejisinin oluşturulması açısından olmazsa olmaz bir koşul olarak görülmektedir. Bu Topluluk organının oluşturulması, “sınır güvenliği” alanının Avrupalılaştırılmasına yönelik tarihi bir adım olarak görülmekle birlikte, kurumun doğasından kaynaklanan bazı özellikleri, bir takım soru işaretlerine neden olmaktadır. FRONTEX’in siyasallaşmaması gereken rolü, istihbarat ve risk analizi temelli operasyonları koordine yeteneği, yasal dayanağı ile yürüttüğü operasyonların yasallığı arasındaki uyum ve son olarak da ikinci nesil IBM’in oluşturulmasına yönelik fizibilite çalışmalarının netleşmesi, soru işaretlerine neden olan özellikler olarak gösterilebilir. Bu fonksiyon ve kapasitelerin birçoğu gizlilik, şeffaflık eksikliği ve demokratik hesap verebilirliğin olmaması gibi sorunlarla maluldür ve FRONTEX’in yetenekleri ve operasyonel kapasitesi artırılmadan önce bu sorunların çözülmesi gerekmektedir.
Son olarak, üçüncü bölümde FRONTEX tarafından koordine edilen müşterek operasyonların bir takım zafiyetlerine yer verilecektir. Örnek olarak, Kanarya Adalarında (İspanya) yapılan ve şimdiye kadar gerçekleştirilen en uzun süreli operasyonlar olan HERA I, II ve III adlı operasyonlar incelenmiştir. FRONTEX tarafından koordine edilen operasyonel işbirliğinin yasal dayanağını, AB sınırlarını Afrika ülkelerinin deniz sınırlarına kaydıran IBM kavramının bir sonucu olarak, AB sınırlarının ötelenmesini (externalisation) içeren “dış boyut” (external dimension) oluşturmaktadır. Sınır yönetimin ötelenmesi, üçüncü ülke vatandaşlarının yasal statüleri belirlenmeden durdurulup geri gönderilmelerini de içermektedir. Bu uygulamanın insan hakları ve Avrupa Topluluğu mevzuatı bağlamında ortaya çıkardığı sorunlara aşağıda değineceğiz.
1. AB’NİN SINIRLAR VE GÖÇE YÖNELİK ENTEGRE VE GLOBAL STRATEJİSİ
Bu bölüm, AB’de ortaya çıkan ve sınırlara yönelik ortak politika ile göç politikası arasında yakın bir ilişki meydana getiren en son politik gelişmelere kısa bir bakış sunmaktadır. Böylece, önceliklerin ne olduğu dikkate alınarak bu iki alanda Avrupa işbirliğinin siyasi senaryosu ortaya konulmaktadır. Biz, AB’nin izlediği stratejinin, AB’nin ortak dış sınırları için düşünülen güvenlik mantığının kuvvetlendirilmiş bir versiyonu olduğunu iddia etmekteyiz. Bunun da göç konusundaki global bir yaklaşım ile sınırlar konusundaki entegre bir yaklaşım (IBM) arasında söylemsel bir ilişki geliştirilerek yapıldığını düşünmekteyiz. FRONTEX’in bu ilişkinin ulusal arenada geliştirilmesindeki rolü, AB’nin politik stratejisi açısından anahtar bir adım olarak görülmektedir. Ancak bu iki yaklaşım tarafından da kullanılan güvenlik çeşidinin fonksiyonları ve gerçek doğası nedir? Ve bu ilişki AB’nin resmi düzeyinde nasıl gerekçelendirilmekte ve detaylandırılmaktadır?
AB’nin Almanya Dönem Başkanlığı döneminde belirlediği önceliklerden birisi; “yasadışı göç ve insan ticareti”ni önlemek için “dış sınırların daha etkili bir şekilde korunması”dır. Bu öncelik aslında tamamen yeni değildir ve AB dış sınırlarının entegre yönetim sisteminin ve “AB Sınır Yönetim Stratejisi”nin geliştirilmesine yakın ilgi gösteren Finlandiya Dönem Başkanlığının devamı niteliğindedir. Finlandiya, Entegre Sınır Yönetimi konseptini güçlendirmek için büyük çaba sarf etmiştir. Bu terim daha önce resmi düzeyde önceden tanımlanmış (pre-defined) bir konsept olarak kullanılmasına rağmen, oldukça kısa bir tarihe sahiptir ve çok farklı anlamları ve işlevleri içermektedir. Bundan dolayı bu terminolojik boşluğun doldurulması ihtiyacı doğmuştu ve 4-5 Aralık 2006 tarihli JHA Konseyi, IBM’in kavramsal çerçevesinin oluşturulması açısından aşağıdaki boyutlar üzerinde uzlaştı:
1- Risk analizini ve suç istihbaratını da içeren sınır kontrolü
2- İlgili tüm icra makamları ile işbirliği içinde “sınır aşırı suçları” tespit edip araştırmak
3- Dört katlı/filtreli ulaşım kontrol modeli (The four-tier/filter access control model). Bu model, AB Schengen Katalogunda belirtildiği üzere şunları içerir; menşe veya transit ülkelerindeki önlemler, komşu ülkelerle işbirliği, dış sınırlardaki sınır kontrol önlemleri ve ortak serbest dolaşım alanlarındaki önlemler.
4- Sınır yönetiminde; sınır muhafızlarını, gümrükleri, polisi, ulusal güvenlik makamlarını ve diğer ilgili makamları içeren kurumlar arası işbirliği.
5- Ulusal ve uluslar üstü düzeyde koordinasyon ve uyumluluk.
Bu beş prensibe ilham veren rehber ilkeler göstermektedir ki; ortak Schengen dış sınırlar rejimi, entegre edilmeli ve AB’nin karşı karşıya olduğu farz edilen, sınırlarla ilgili tüm tehditleri kapsamalıdır. Mezkûr iki hedefin gerçekleştirilmesi; zorunlu sınır kontrolünü ve gözetimini ana araçlar olarak kullanan ortak bir polis bölgesinin oluşturulması ve güçlendirilmesi ile mümkün gözükmektedir. Bu bağlamda, koordinasyon ve kurumlar arası işbirliği de çok önemli öğeler olarak görülmektedir. Ayrıca, artan operasyonel ve kurumlar arası işbirliğinin yanı sıra, risk analizleri ve tehdit değerlendirmelerinin de AB’nin sınır yönetim stratejisinin iki temel unsuru haline gelmesi dikkat çekicidir. Bu kavramsallaştırma, aynı zamanda, AB stratejisinin genel başarısı için kolluk kuvvetleri arasında bilgi paylaşımının artmasının ve modern teknolojinin kullanılmasının kilit önem taşıdığı anlamına da gelmektedir. Bu nedenle, AB’nin dış sınırlarının bu tarz yenilikçi yönetimi, birtakım operasyonel mekanizmaların geliştirilmesine bağlıdır. Bu mekanizmalar da güvenli bir Avrupa sınırı için en etkili çözüm olarak; risk ve tehdit yönetimini, bilgi paylaşımını ve teknolojinin kullanımını içermelidir.
Ayrıca, Aralık 2006’da toplanan JHA Konseyi, aşağıdaki üç bileşeni IBM’in parçası olarak kabul etmiştir: 1) ortak bir mevzuat külliyatı; 2) FRONTEX tarafından koordine edilenler dâhil, üye ülkeler arasında operasyonel koordinasyon; 3) dayanışma prensibi. Aslında, zaman zaman “İlk Nesil Avrupa Birliği IBM’i” olarak da adlandırılan AB sınır yönetim stratejisinin mevcut evresi, geçen birkaç senede ilk iki bileşeni gerçekleştirmiştir. Schengen Sınırlar Kodu (Schengen Borders Code), sınırlar alanında birlikte karar alma yönteminin (Avrupa Topluluğu Anlaşması Md.251) uygulanmasından doğan yasamaya ilişkin ilk üründür. Bu tüzüğün son hali, Avrupa Parlamentosunun karar alma sürecinde yer almasının demokratik kontrol açısından ne kadar gerekli, etkili ve olumlu olduğun bir göstergesidir. Olumlu çağrışımlar, AB sınırlarından giriş reddedildiği durumlarda, daha geniş hak ve garantilerin tüzüğe dâhil edilmesiyle oluşmuştur. Mesela Tüzüğün 13. maddesi, girişleri reddedilen kişilere, reddedilme gerekçelerinin yer aldığı bir dokümanın verileceğini ve bu kişilerin bu karara karşı temyiz haklarının olduğunu taahhüt etmektedir.
Bizim görüşümüze göre, (esaslı ve kurumsal) her iki adım da sınırların toprak (territory) olarak ve içeriyi dışarıdan tam anlamıyla ayıran çizgiler olarak anlaşılmasına öncelik vermektedir. Bilhassa, Schengen Sınırlar Kodunun 2. maddesi, Avrupa Topluluğu mevzuatına göre “sınır” kelimesinin ne anlama geldiği hakkında ahenkli bir tanım getirmektedir. Bu maddeye göre dış sınırlar; “nehir ve göl sınırlarını da içeren üye ülkelerin kara sınırları, deniz sınırları ile iç sınırlarda olmadığı sürece bunların hava limanları, nehir limanları ve göl limanları” olarak kabul edilmektedir. Bu tarz bir tanımlama, ortak Schengen topraklarının sınırlarının korunmasını ve güvenliğinin sağlanmasını hedeflemektedir. Buna ilave olarak, bu tarz bir tanımlamanın en önemli hedeflerinden bir diğeri de “dışarıya” ortak Avrupa güvenlik kimliği hakkında açık bir mesaj göndermektir. Aslında bazı yazarlar, Avrupadaki sınırların bölgesellikten (territoriality) fiziksel olmayan dağınık ve karmaşık dev bir ağa dönüşen dinamik yapısını doğru bir şekilde saptarlarken, AB düzeyindeki gerçek politik stratejiler hala bölgesellik prensibinin güçlendirilmesini ve güvenli hale getirilmesini, küreselleşme ve modernitenin sebep olduğu problemlerle başa çıkmanın en önemli yolu olarak öne çıkarmaktadır.
Şimdilerde literatürde, bir devletin hudutlarını ve egemenliğini açıkça belirleyen çizgiler olarak özetlenebilecek geleneksel Weberci sınır tanımlamasının artık geçerli olmadığı savunulmaktadır. Gerçekten de mevcut ortak sınırlar rejimi ve Avrupa sınır güvenliği politikası, öncelikle soyut, teknolojiye dayalı ve dağınık sınırların geliştirilmesine odaklanmıştır. Bu politikalar, (biyometri gibi) yeni teknolojiler ve Avrupa çapında veri tabanları vasıtasıyla bireylerin takip edilmesi ve “yönetilmesi” ihtiyacından kaynaklanmaktadır. Ancak Avrupa sınırlar rejimi hâlihazırda bölgesellik ile bağın koparılmasını gerektirirken, aynı zamanda hala meşruiyetini ve kimliğini, Avrupa sınırlarının yasal kurumlar olarak tekrar canlandırılmasına ve Avrupa’nın ve “Avrupalı” her şeyi dünyanın geri kalanından ayrıştırılmasına dayandırmaktadır. Dahası, “Güney deniz sınırlarının” ve özellikle Akdeniz sınırlarının, tehdit (düzensiz göç) gelen ve kendisine karşı tüm güvenlik tedbirlerinin işlevsel, etkili ve önleyici hale getirilmesi gereken ortak inşa edilmiş bir kaynak olarak kullanıldığını görmek, dikkat çekicidir. Yine bu bağlamda, özellikle Güney Avrupa sınırlarından gelen düzensiz göç hadisesi, “AB sınırı” ve onun IBM ile çerçevesi çizilen katmanlaştırılmış öğeleri tarafından tasarlanan hedefi temsil etmektedir.
AB sinir yönetiminin en önemli hedeflerinden bir tanesi, yasadışı olarak nitelenen hareketlilikle mücadele eden ve bu hareketliliği kapsamlı bir şekilde yöneten ortak bir göç politikasının oluşturulmasıdır. AB’nin düzensiz göç olgusu ile ilgilenirken hala “yasadışı göç” terimi ile “mücadele etmek” ve “savaşmak” fiillerini kullanmasını görmek oldukça şaşırtıcıdır. Bu terminolojinin içerdiği olumsuz intibalar, göçmenlere şüphe ve suç atfedilmesini beraberinde getirmektedir. Bu mantığın bir devamı olarak, Avrupa Komisyonu, Kasım 2006’da AB’nin Güney Deniz Sınırlarının Yönetiminin Güçlendirilmesi” konusunda bir Tebliğ sundu. Bu Tebliğ, Avrupa’nın bu bölgesinde “entegre sınır yönetimine dair Avrupa modeli”ni geliştirmeye yönelik bir takım politika önerileri getiriyordu.
Komisyon tarafından önerilen yaklaşım, düzensiz göç ile mücadele etmek için operasyonel önlemlerin teşvik edilmesi ve dış deniz sınırlarının “kontrol ve gözetiminin” güçlendirilmesi üzerinde yoğunlaştı. Deniz sınırlarının kontrolü konusunda ise, Komisyon iki çatallı (two-pronged ) bir yaklaşımın gerekliliğini vurguladı. Bunlardan birincisi; “yasadışı göçle mücadele etmek için” operasyonel tedbirler ve dış deniz sınırlarının kontrol ve gözetiminin kuvvetlendirilmesi, ikincisi ise; üçüncü ülkelerle mevcut ilişki ve işbirliğinin üzerine yenilerinin inşa edilmesini içeren dış boyuttur. Tebliğ, ilk yaklaşım üzerinde odaklanmakta ve bu bağlamda FRONTEX’in operasyonel kapasitesinin en üst seviyeye getirilmesini ve “İkinci Nesil IBM” in uygulanmasına yönelik yeni enstrümanların geliştirilmesini, Avrupa deniz sınırlarının kontrolü açısından temel yapı taşları olarak görmektedir. Bölüm 2.4’te de görüleceği üzere, İkinci Nesil IBM, teknolojinin kullanımına dayanan bir “Akdeniz Sahil Devriye Şebekesi” (Coastal Patrol Network in the Mediterranean Sea) ve “Sınırlara Yönelik Avrupa Gözetim Sistemi” (European Surveillance System for Borders) kurulmasını içermektedir.
Avrupa Komisyonuna göre; “yasadışı göçle mücadele amacıyla tasarlanan operasyonel aktiviteler, göçe yönelik daha geniş kapsamlı yaklaşım bağlamında değerlendirilmelidir”. Bu nedenle sınır yönetimi, AB’nin düzensiz göç politikasının ayrılmaz bir parçasıdır. Bu bağlamda, 2006 Kasımında Komisyon, “Bir yıl ve üzeri Göçe Yönelik Global Yaklaşım” başlıklı başka bir Tebliğ yayınlamıştır. Bu Tebliğin ana amacı, kapsamlı bir Avrupa göç politikasının yürütülmesine yönelik gerekli altyapıyı hazırlamaktır. Bu Tebliğ, Afrika ve Akdeniz Bölgesi üzerinde yoğunlaşan AB faaliyetlerinin gözden geçirilmesini içermekte ve yasadışı göçle mücadelede deniz sınırlarının entegre yönetiminin önemini vurgulamaktadır.
Göçe yönelik hem entegre hem de global yaklaşımlar, AB düzeyinde yenilikçi bir söylem ve politik strateji oluşturmakta, bu söylem ve strateji ise Avrupa’nın sınırlar ve göç konusunda karşı karşıya olduğu sorunlara yönelik en makul çözüm yolu olarak; ortak Güney deniz sınırlarında daha fazla güvenlik önlemlerinin alınması gerektiğini uygun bir şekilde kamuoyuna sunmayı amaçlamaktadır. Ve bu, resmi düzeyde “düzensiz göçe yönelik kapsamlı politikanın” ana unsuru olarak yansıtılmaktadır. Avrupa Komisyonu tarafından Şubat 2007’de yayınlanan “2008 Yılı Yıllık Politika Stratejisi”, Komisyonun o zamana kadar “AB’nin dış sınırlarının yönetimi ve göçle mücadele hususlarında üye ülkelerin desteklenmesine yönelik tedbirleri almada kapasitesini gösterdiğini” ifade ederek bu eğilimi güçlendirmektedir. Buradan amacın sadece düzensiz olarak tarif edilen hareketlilikle değil de, genel olarak tüm göçlerle mücadele olduğu anlaşılmaktadır ki bu oldukça şaşırtıcıdır.
IBM Modeli ve düzensiz göç konularındaki mevcut AB politikası, kontrol ve gözetim uygulamalarını meşru kılmaktadır. Ayrıca operasyonel işbirliği, risk analizleri ve bilgi değişimi gibi sistemler aracılığı ile bu politikanın hayata geçirilmesi, yasallık, şeffaflık ve hesap verebilirlik prensipleri ile insan hakları ve sınırlarla ilgili Avrupa Topluluğu mevzuatına uyumla ilgili bir dizi soru işaretlerine neden olmaktadır. Bu AB Modeli içerisinde FRONTEX, bu entegre ve global paradigmanın uygulamaya konulması ile sorumlu kurumsal aktör olarak sunulmaktadır. Bu kurumun “güney deniz sınırlarının yönetiminin güçlendirilmesi” üzerinde odaklanacağı, 2005 Ekiminde müşterek deniz operasyonları, risk analizleri ve fizibilite çalışmaları gibi faaliyetlere başlamasıyla açıkça ortaya çıkmıştı. Bir dahaki bölümde ele alınacağı üzere, FRONTEX’in üç yeteneği, bunların doğasından, kapsamlarından ve etkilerinden kaynaklanan bir takım kırılganlıklarla karşı karşıyadır.
2. FRONTEX, SİYASALLAŞMAMIŞ VE İSTİHBARAT TEMELLİ BİR KURUM MUDUR?
FRONTEX, AB sınır yönetimi stratejisini operasyonel hale getirmeyi hedefleyen bir Topluluk kuruluşudur. 26 Ekim 2004 tarihinde 2007/2004 sayılı Konsey Tüzüğü ile kurulmuş ve merkezi 3 Ocak 2005 tarihinde Varşova’da açılmıştır. FRONTEX, Topluluğun siyasallaşmamış ve istihbarat temelli bir kuruluşudur. Temel görevi, sistematik olarak yönetilen ve maliyet etkin müşterek operasyonlara dayalı risk analizlerini koordine etmektir. Bu kuruluş aynı zamanda AB Entegre Sınır yönetim Sisteminin sağlamlaştırılması, uygulanması ve tedricen genişletilmesi konularında kilit rol almayı hedeflemektedir. Ancak, bu kuruluşun gerçek fonksiyonları, yetenekleri ve bunların uygulanma yöntemleri hususlarında, kafalarda hala bir takım soru işareti bulunmaktadır.
2.1. Oldukça siyasi bir arenada siyasallaşmamış bir kuruluş
FRONTEX’in siyasallaşmamış bir Topluluk kuruluşu olması gerekiyordu. Ancak şu üç faktör, bu muafiyetini engellemektedir;
a) İlk olarak, FRONTEX’in kapasitesi, üye devletler arasındaki işbirliği seviyesine fazlaca bağımlıdır.
b) İkinci olarak, faaliyetleri, belirli üye devletler tarafından gerçekleştirilen siyasi baskıların ve stratejilerin yan ürünü olup acil durumlara dayanmaktadır.
c) Üçüncü olarak ise Avrupa Komisyonu, FRONTEX üzerinde önemli etkiye sahiptir.
2.1.1. Üye devletlerin dayanışmasına bağımlılık prensibi
FRONTEX’in koordinasyon yetenekleri, üye devletlerin dayanışmasına bağımlılık prensibine dayanmaktadır. Ancak bu bağımlılık derecesi, Ajansın Avrupa’nın dış sınırlarında gerçekleştirilen müşterek operasyonları koordine yeteneği ile çelişmektedir. 2007/2004 sayılı Konsey Tüzüğü, “dış sınırların kontrol ve gözetimi sorumluluğu, üye devletlere aittir” diyerek başlar. Ajansın görevi ise “dış sınırların yönetimine dair mevcut ve gelecekte oluşturulacak Topluluk tedbirlerinin uygulanmasını, üye devletlerin bu tedbirlere yönelik uygulamalarını koordine ederek kolaylaştırmaktır”. Aynı Tüzüğün 1.2. maddesi ise şöyledir; “dış sınırların kontrol ve gözetim sorumluluğu üye devletlerin sorumluluğunda olmakla beraber; Ajans, üye devletlerin mezkur tedbirlerin uygulanmasına yönelik faaliyetlerinin koordinasyonunu sağlayarak …..…… kolaylaştıracaktır”. Bu “ulusal önceliğin” temel sebebi, egemenlik konusuyla bağlantılıdır. Sınırlar konusunda son sözü söyleme yetkisi kimin egemenliğindedir? FRONTEX’in ilk kuruluşundan beri, sınırlar konusunda karar alma yetkisinin üye devletlerin egemenliğinin özünde yer aldığını vurgulamak için, sürekli “üye devletlerin dış sınırları” tabirinin kullanımına özen gösterilmiştir. Ajansa verilen isme bakıldığında bu bariz olarak görülmektedir: “Avrupa AB Üye Devletlerinin Dış Sınırları Alanında Operasyonel İşbirliğinin Yönetimi Ajansı” (the European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union”. Bu nedenle, 1985 Schengen Anlaşmasından sonra sınırların ortaklaştırılması hususunda önemli gelişmeler olduysa da, üye devletler, bu konuda daha fazla yetki devri konusunda direnmektedirler. Pratikte FRONTEX, sadece üye devletlerin talebi veya ilgili üye devlet(ler)in anlaşmaları üzerine harekete geçebilir. Ajans aynı zamanda müşterek operasyonlar ve pilot projelere yönelik kendi başına girişimlerde bulunabilir ama bu her zaman üye devlerle işbirliği içinde olmak zorundadır. Peki bu, pratikte nasıl işlemektedir?
FRONTEX’in operasyonel görevlerine ilişkin Karar Alma Prosedürü Kurallarına göre, karar alma süreci dört farklı aşamadan oluşmaktadır: 1) operasyonel bir faaliyetin başlatılması (risk analizi); 2) operasyonel girişimin hazırlanması; 3) operasyon planının ve uygulamasının hazırlanması ve 4) değerlendirme ve takip. Dolayısıyla süreç, bir risk analizi veya bir üye devletin girişimi ile başlar. Prosedür Kuralları Kararının 4. maddesinde belirtildiği üzere, operasyonel bir faaliyete başlanılması, Risk Analizi Birimi Başkanı tarafından sunulan bir Risk Analizi Raporuna dayanabilir. Bir üye devletin prosedürü başlatması ve yapılacak faaliyete ilişkin bir Risk Analizi hazırlanmasını önermesi durumlarında da Risk Analizi Birimi Başkanı bu analizin hazırlanması görevini yerine getirecektir. Risk Analizi Birimi (RAU-Risk Analysis Unit), FRONTEX tarafından yürütülen operasyonel faaliyetlerin ana unsurlarından biridir. Zira bu birim, risk analizlerini ve tehdit değerlendirmelerini yapmaktan sorumludur. Ayrıca 2.2. nolu bölümde de anlatılacağı üzere, RAU, Ortak Entegre Risk Analizi Modelinin (CIRAM) yeni modelinin geliştirilmesi ve uygulanmasından sorumludur.
İlgili operasyonel Birimin Yöneticisi (koordinasyon ve geri dönüş operasyonları, kara sınırları, deniz sınırları ve hava limanları) operasyonel girişimin hazırlanmasından sorumlu olacaktır. Prosedür Kurallarının 6.maddesine göre, operasyonel plan; “hazırlıkların genel bir tanımını, takvimini, hareket tarzını, mevcut teknik imkânlar ve insan gücünü, operasyonun detaylı bütçesini, uygulama maliyetlerini, uygulamadan kaynaklanabilecek riskleri, vb.” içermelidir. İşte bu aşama, üye devletlerin işbirliği, koordinasyon ve mali katılım bakımından dâhil olmalarını gerektirmekte ve bu aşamada, “üye devletlerin dayanışmasına bağımlılık prensibi” tam olarak devreye girmektedir. Üye devletler, yasal olarak, FRONTEX tarafından başlatılan hiçbir müşterek operasyona katılmak zorunda değillerdir. Bununla beraber, üye devletlerin dayanışmaları, FRONTEX’in kendi teknik imkânları olmaması nedeniyle, müşterek operasyonların başarısı açısından çok önemlidir. Bu da 27 üyeli AB’nin yüksek siyasal ortamında, Ajansın da yüksek oranda siyasallaştığı anlamına gelir. Ajans, bazı üye devletlerin, yardım talep eden ülkeye göre daha fazla veya az istekli davrandıkları politik bir ortamda faaliyet sürdürmektedir. FRONTEX işte böyle, tansiyonun ve diplomatik hassasiyetlerin yüksek olduğu bir ortamda, faaliyetlerini sürdürebilmek için kendine uygun bir yol bulmak zorundadır.
Bu önemli zafiyeti ortadan kaldırmak için, Adalet ve İçişleri Konseyi, 15 Şubat 2007 tarihli toplantısında, teknik ekipmanların (“alet çantası” denilen) merkezi bir kütüğünün tutulmasını öneren 2007/2004 sayılı Konsey Tüzüğünün 7.maddesinin uygulanmasına yönelik müzakerelere öncelik verdi. Mezkûr maddeye göre, bu kütükteki ekipmanlar, henüz kütüğe katkıda bulunmamış üye devletler tarafından da kullanılabilecektir. Bu önerinin kabulü, FRONTEX’in kapasitesinin maksimize edilmesine yönelik önemli bir adım olabilecekken, “alet çantası”nın bazı üye devletlerin bu dayanışmaya katılma yönündeki tereddütlerini nasıl gidereceği hususu hala açık değildir. Dahası, Hızlı Sınır Müdahale Timlerini oluşturan bir Tüzük Önerisinin kabulü ile FRONTEX’in kabiliyetleri önemli oranda artırılacaktır. Mezkur Tüzüğün 12. maddesine göre, bu timler, acil durumlarda veya “belirli baskı, özellikle de Avrupa Birliğine yasadışı yollardan girmeye çalışan büyük sayıda üçüncü ülke vatandaşlarının dış sınırlara ulaşmaları” durumlarında konuşlanabileceklerdir. Ancak bu halde bile, Ajans, üye devletlerin dayanışmasına çok fazla bağımlı olacaktır. Zira mezkûr timler, esas olarak ulusal sınır muhafaza memurlarından oluşacak ve üye devletler personel vermek zorunda olmayacaklardır. Öneride yer aldığı üzere; “Hızlı Müdahale Timlerinin oluşturulması için personel tedarik ederek bu timlere aktif olarak katılıp katılmamak, her üye devletin kendi inisiyatifindedir”. Ayrıca, bu önerinin mezkur timlere verdiği görevlere dair bazı konular hala açık değildir. Öyle görünüyor ki, Almanya Dönem Başkanlığı, 2007 Nisanına kadar birlikte karar alma prosedürüne (co-decision procedure) göre Avrupa Parlamentosu ile bir uzlaşmaya varma niyetiyle, Konsey’de bu öneri üzerinde erken bir uzlaşmaya varmayı hedeflemektedir.
2.1.2. FRONTEX’in faaliyetlerinin doğası gereği acil durumlara dayanıyor (emergency-driven) olması
Kuruluşundan bu yana, AB’nin ortak dış sınırlarından kaynaklanan çeşitli sorunlarla baş edebilmek için belirli üye devletler tarafından Ajans üzerinde “acil ve hızlı bir eylem” talebiyle sürekli bir siyasi baskı oluşturuldu. Bu baskıların en önemli etkilerinden birisi, FRONTEX’in faaliyetlerinin çoğunlukla “acil durumlara dayanan” ve özellikle AB’nin ortak dış sınırlarına sahip olan üye devletler tarafından uygulanan siyasi baskının bir yan ürünü olan faaliyetler haline gelmesidir. İspanya’daki Kanarya Adaları örneğinde görüldüğü gibi, ulusal düzeydeki siyasi boyut ve tartışmalar FRONTEX’in faaliyetlerinde çok önemli bir rol oynamaktadır. Ajansın operasyonel ajandasındaki İspanya’nın etkisi anormal bir niteliğe sahipti. İspanya Hükümeti, ulusal ajandasını ve siyasi tartışmalarını Avrupa gündemi hale getirmeyi başardı. Aslında Mart-Nisan 2006 tarihine kadar Kanarya Adalarına yönelik düzensiz göç hadisesi üzerine “göçsel ve insani krizin” ortaya çıkmasından bu yana, İspanyol otoriteleri, düzensiz göçten kaynaklanan sorunlar nedeniyle sürekli olarak AB’yi ve özellikle de FRONTEX’i suçlayan bir söylem geliştirdi. İspanya, yüksek teknik yardım gerektiren bir durumla karşılaştığında bir üye devletin FRONTEX’den yardım istemesi imkânını getiren 2007/2004 sayılı Konsey Tüzüğünün 8. maddesi ile Kanarya Adaları örneğinin istisnai özelliğiyle ilgili farkındalık oluşturma teşebbüsünü ve AB’nin acil ve hızlı bir şekilde yardım etmesi gereğini çok iyi kullandı. Kanarya Adalarındaki durum, resmi düzeyde Avrupa düzeyinde çözüm gerektiren “Avrupa’nın genelinde yaşanan daha önce görülmemiş insani bir kriz” ve “yasadışı göçmenler tarafından geniş çaplı bir işgal” olarak sunuldu. Tablo 1’de görüldüğü üzere, Kanarya Adaları Hükümeti tarafından sağlanan istatistiksel verilere göre; 2006 yılı boyunca Kanarya Adalarına 603 bot ve 31,863 düzensiz göçmen ulaşmıştır. Bu sayılar 2005 yılında 214 bot ve 4,790 düzensiz göçmenden ibaretti. 2006 yılında hem bot hem de düzensiz göçmen sayısında çok büyük bir artış olmasına rağmen, bu durum medya tarafından aşırı dramatize edilmiş ve ulusal arenada politik çıkarlar uğruna kötüye kullanılmıştır. Dahası, deniz kanalıyla bu tarz bir insan hareketliliğinin insani ve dramatik doğasını kimsenin inkar etmesi mümkün olmamakla beraber, bu makale hazırlanırken yapılan anketlerin gösterdiği üzere; deniz yoluyla AB’ye giren düzensiz göçmenler, hava yoluyla girenlerle karşılaştırıldığında çok da yüksek sayılmaz.
Tablo 1. Kanarya Adalarına ulaşan göçmenlere dair karşılaştırmalı veriler, 2003-6
2003 2004 2005 2006
Bot 580 274 214 603
Düzensiz Göçmen 9,388 8,426 4,790 31,863
Kaynak: Kanarya Adaları Hükümeti
İspanyol siyasi arenasında hükümet, muhalefet ve Kanarya Adaları Hükümeti arasında düzensiz göçmenlerin devamlı akınları konusundaki şiddetli tartışmaların, AB’nin bir an önce harekete geçmesi talebine dönüşmesini görmek dikkat çekicidir. FRONTEX, bir Avrupa problemi olarak nitelenen bu soruna bir çözüm olarak sunulmaktadır. İspanya’daki bu aşırı siyasileşmiş ve medyatikleşmiş göç sorunları için AB çok iyi bir günah keçisi olarak kullanılmıştır. İspanyol otoritelerinin baskıları, 3. bölümde analiz edilen HERA I, HERA II ve HERA III adlı müşterek operasyonların yapılmasına neden olmuştur. İlk iki müşterek operasyonun ihtiyaçların tam olarak ne olduğu anlaşılmadan başlatılması, o zamanlar Kanarya Adalarındaki gerçek durumla ilgilenmek yerine, politik baskılara hızlı bir çözümün bulunmasının daha önemli olduğunu göstermektedir. FRONTEX, İspanya’daki bu yapay acil duruma müdahale etmenin kurumsal enstrümanı olmuştur.
2.1.3 Avrupa Komisyonunun Rolü
Avrupa Komisyonu da FRONTEX üzerinde önemli derecede etkilidir. Komisyon, Konseydeki işlerin durumu ve üye devletlerin temsilcileri ile gerçekleştirilen gayrı resmi ikili ilişkiler hakkında ajansı yönlendirmektedir. Her iki ayda bir toplanan ve sürekli üyeleri arasında iki önemli Komisyon temsilcisi bulunan FRONTEX’in Yönetim Kurulunun kompozisyonuna bakıldığında, bu etki açıkça görülmektedir. Avrupa Komisyonu ile FRONTEX arasındaki bu siyasi bağ, tanımlanması zor bir bağdır. Komisyonun ajansın bağımsızlığını sürekli aklında bulundurduğu doğrudur fakat ajansın faaliyetleri üzerindeki etkisinin çok büyük olduğu da açıktır.
2.2 İstihbarata dayalı bir kuruluş (intelligence-based body) olarak FRONTEX: Risklerin ve tehditlerin yönetimi
FRONTEX, risk analizine ve tehdit değerlendirmesine dayanan ve düzensiz göçe karşı sınırların gözetlenmesi üzerinde odaklanan “istihbarat kaynaklı” operasyonların koordinasyonunu gerçekleştirmektedir. “Entegre sınır yönetimi ve gözetimi”, Schengen sınırlar rejimiyle oluşturulan yasal çerçeveye uymadan AB topraklarına girmeye çalışan insanlara karşı oluşturulmuştur. Bu ortak kurallara uymadıkları için bu göçmenler, yasadışı etiketiyle etiketlendirilmektedirler. Yukarıda da değinildiği üzere, risk analizi ve suç istihbaratı, Entegre Sınır Yönetimi kavramının çok önemli özelliklerinden ikisidir. FRONTEX bu mekanizmaları, müşterek operasyonların koordinasyonunun esas temeli olarak kullanmaktadır. Risk analizleri tamamen gizlidir ve bu nedenle kamuoyuna açılmaz. 21 Eylül 2006 tarihli Yönetim Kurulu Kararına göre; “görevlerini yerine getirebilme yeteneğini muhafaza etmek için, AB üye devletlerinin dış sınırlarının entegre yönetimini geliştirmekle görevli FRONTEX’in gereksinimlerine özel önem vermek gerekmektedir. Bu nedenle, FRONTEX’in görevlerinin, özellikle de sınırlar ve sınırlara ilişkin verilerle ilişkili olanların, duyarlılık gerektiren doğası, tamamen göz önünde bulundurulmalıdır”. Risk analizleri; göçün sebeplerini, göç yollarını, göç yöntemlerini, düzensiz hareketlerin şablonlarını, transit ülkelerin şartlarını, düzensiz hareketlerin ve yer değiştirmelerin istatistiklerini vb. konuları inceler. Bu analizlerin gizliliğinin resmi gerekçesi, bu analizlerin, üye ülkeler tarafından, göç veren ülkelere ve transit ülkelere dair verilen hassas istihbârî bilgiler içermesidir. Eğer bu analizler kamuoyuna açık hale getirilirse, istihbaratın kaynağı açığa çıkıp riske sokulabilir. Bu şekilde şeffaflıktan tamamen yoksun olmanın yanında, raporlar demokratik hesap verebilirlikten de uzaktır.
Avrupa Parlamentosu, ex ante ve ex post süreçlerin tamamen dışında kalmış olup FRONTEX’in bütçe görüşmelerine katılması, bu demokratik eksikliği kesinlikle gidermemektedir. FRONTEX tarafından koordine edilen Müşterek Operasyonların çoğunlukla risk analizlerine dayandığı dikkate alındığında, bu oldukça şaşırtıcı bir durumdur. Gizlilik kuralının uygulanması yüzünden, operasyonu meşru kılan ana kaynağa itiraz edilememekte, incelenememekte ve hesap sorulabilir hale getirilememektedir.
FRONTEX bünyesindeki Risk Analizi Birimi (RAU), risk analizi raporlarının hazırlanmasından sorumludur. RAU, gümrükler konusunda tecrübeli uzmanlar ile tecrübeli sınır muhafızlarından oluşmaktadır. Bu birim halihazırda birçok Risk Analizi hazırlamıştır. Bunlara örnek olarak; Kasım 2005’te hazırlanan Ceuta ve Melilla, Mart 2006’da hazırlanan Moritanya ve Mayıs 2006’da hazırlanan Libya analizleri gösterilebilir. FRONTEX, ayrıca, Europol’ün “Organize Suç Tehdidi Değerlendirmesi”ne (OCTA) de katkı vermektedir.
RAU, 2002’deki Sevile Avrupa Konseyi toplantısında kararlaştırıldığı üzere, tekrar gözden geçirilmiş “Ortak Entegre Risk Analiz Modeli”ni (CIRAM) kullanmaktadır. Konsey Kararlarının 32. maddesi, öncelikli hedefi yasadışı göçle mücadele olan ortak entegre bir risk değerlendirmesinin yapılabilmesi amacıyla; ortak bir risk analiz modelinin oluşturulmasını içermektedir. Hedef, sınır kontrolünün sistematik bir değerlendirmesini yapabilmekti. Öneri, 22 Temmuz 2002’de Elsinor’da toplanan Ortak Birim veya “Göç, Sınırlar ve İltica Stratejik Komitesi” ile sınır kontrol birimlerinin başkanları (SCIFA+) tarafından da uygun görüldü. CIRAM, Finlandiya başkanlığı döneminde hazırlandı ve 28 Ocak 2003 tarihinde kullanılmaya başlandı. 28 Ocak 2003 tarihinde SCIFA+ Helsinki’de bir Risk Analizi Merkezi (RAC) oluşturulmasına karar verdi. FRONTEX’in şimdiki Yöneticisi Binbaşı Ilkka Laitinen , bu merkezin yöneticiliğine atanmıştı. RAC, 1 Nisan 2003 tarihinde faaliyete geçti. RAC, her yıl tüm dış sınırları kapsayan iki periyodik risk analizi yapmaktadır. Bunlara ilave olarak SCIFA+ tarafından CIRAM kullanılarak verilen görevlerin gerektirmesi durumunda da özel risk analizleri de yapılmaktadır. Altı alanlı bir matrise dayanan CIRAM, suç istihbaratını (tehdit değerlendirmesi) ve risk analizini bir araya getirmektedir. CIRAM’ın raporları, kendilerine dayanılarak müşterek operasyonların yapılıp yapılmayacağına karar verilen, problem odaklı risk analizlerinden oluşmaktadır. Mayıs 2003’te yayınlanan “Ortak Entegre Risk Analizi” (the Common Integrated Risk Analysis) adlı bir Konsey Raporunda ifade edildiği üzere CIRAM; “hem tehditlerle hem de risklerle ilgilenmekte” ve “üye devletler, kendi ulusal sınır güvenlik sistemlerinin risk değerlendirmesini yaptırmak zorunda” dır. “Risk değerlendirmesi”, mezkûr Raporun 2 numaralı dipnotunda şöyle tarif edilmiştir; “toplumun ve dış sınırların zafiyetlerini tespit amacıyla yapılır. Ancak operasyonel sınır yönetimi sırasında elde edilen bilgiler, bu tarz bir değerlendirme için önemli katkılar sağlamaktadır”. CIRAM, bunu pratiğe geçirmek için “karşılaştırılabilir bir yöntem” kullanmaktadır. Bu yöntem de; ulusal katkılarla oluşturulan risk analizi formülüyle yapılan operasyonel bir risk analizidir. CIRAM’da kullanılan Risk Analiz Formülü, üye devletlere yöneltilen; “düzensiz göçün ana yöntemleri ve yolları nelerdir”, “havaalanları ve deniz limanlarındaki durum nasıldır” gibi sorulara verilen cevaplarla oluşturulmaktadır. Bu cevaplar, AB kurumlarından, irtibat subaylarından ve diğer kamu kaynaklarından elde edilen bilgilerle birlikte değerlendirilmektedir.
CIRAM, FRONTEX tarafından yürütülen ve kendisini FRONTEX’in görevleriyle uyumlu hale getirmeyi ve revize etmeyi hedefleyen bir pilot projeye katıldı. Bu proje, FRONTEX’in üye devletlerin üçüncü ülkelerdeki Göç İrtibat Subaylarınca tedarik edilen bilgilere vasıtasız ulaşmasını sağlamayı ve ICONet adı verilen bir sistemi kullanarak bilgi paylaşımını kolaylaştırmayı hedeflemekteydi. Konsey’in 377/2004 sayılı Regülasyonu ile oluşturulan Göç İrtibat Subayları (Immigration Liaison Officers), yasadışı göçle mücadele etmek ve yasadışı göçü önlemek amacıyla göç veren ülkenin yetkilileri ile iletişimde bulunmak üzere bir üye devletin bu ülkeye gönderdiği temsilcilerdir. Göç İrtibat Subaylarına verilen yetkiler arasında, 377/2004 sayılı Konsey Regülâsyonunun 2. maddesiyle verilen; “düzensiz göçmenler, bunların takip ettikleri rotalar, yöntemleri ve benzeri hususlarda, operasyonel seviyede veya stratejik seviyede veya her iki seviyede de bilgi toplamak” yer almaktadır. Diğer yandan ICONet (Information, Coordination Network), üye devletlerin Göç Yönetim Birimleri arasında düzensiz göç, vize kullanımı ve seyahat belgeleri konularında bilgi paylaşımını amaçlayan web tabanlı bir Bilgi ve Koordinasyon Ağıdır ve Mart 2005’te 2005/267/Ec sayılı Konsey Kararıyla kurulmuştur.
2.3. FRONTEX’in Yasal Temeli
FRONTEX’in resmi yasal temeli, “Vizeler, İltica, Göç ve Kişilerin Serbest Dolaşımına İlişkin Diğer Politikalar” Hakkında Avrupa Topluluğu Anlaşmasının IV. Bölümünün 62.2.a ve 66. maddelerine dayandırılabilir. Bu nedenle, FRONTEX AT’nin birinci sütununda yer alan bir kurumdur. Ancak, Ajans tarafından yürütülen faaliyetler göz önüne alındığında, bu faaliyetlerin açık yasal dayanaklarının olmadığı görülmektedir. FRONTEX’in Topluluk geri iade politikalarındaki (Community return policy) rolü, buna bir örnek olarak gösterilebilir. 2007/2004 sayılı Konsey Regülasyonunun 9.1. maddesine göre; “Ajans, üye devletlerin müşterek geri iade (return) operasyonlarına gerekli yardımı yapacaktır”. Ancak her ne kadar Ajans bazı üye devletlerce düzenlenen operasyonlara katkıda bulunduysa da, şimdiye kadar FRONTEX’in görevleri tam olarak hiçbir yerde belirtilmemiş ve Konsey tarafından da bu görevleri içeren bir liste oluşturulmamıştır. Bu da, göçmenlerin geri gönderilmesi gibi kişilerin haklarının korunması ve hukukun üstünlüğü açısından son derece hassas bir konuda, yüksek oranda yasal belirsizliklere sebebiyet vermektedir.
Örneğin FRONTEX’in 2005 ve 2006 yılları Çalışma Programlarına bakıldığında; “düzensiz göç ve insan kaçakçılığı üzerinde yoğunlaşılacağı ve sınır kontrolleri yoluyla uluslararası terörizme karşı yürütülen mücadelenin destekleneceği” söylenmektedir. Ancak “insan kaçakçılığı” ve “uluslararası terörizmle mücadele”, AT Anlaşmasının “Suçla İlgili Polisiye ve Adli İşbirliği” başlıklı IV. Bölümünde, bir başka deyişle “AT’nin üçüncü sütunu” altında yer almaktadır.
FRONTEX, dış boyutta (external dimension) da önemli bir rol oynamaktadır. Bu “uluslararası işbirliği boyutu”na yön veren prensip ise; üçüncü ülkeler ve üye devletler arasında operasyonel işbirliğini kolaylaştırmayı amaçlayan “hedeflenen ve sürdürülebilir ortaklığın tedricen geliştirilmesi” prensibidir. FRONTEX, Cezayir, Mısır, Lübnan ve Fas ile gayri resmi bağlantılara sahiptir.
Son olarak FTONTEX, Avrupa düzeyinde veya uluslararası düzeyde güvenlik alanında faaliyet gösteren diğer aktörlerle (Europol, the European Anti-Fraud Office (OLAF), the Police Chief’s Task Force, Interpol ve topluluk seviyesinde gümrüklerden, dış sınırlardaki veterinerlik hizmetlerinden ve diğer kontrollerden sorumlu diğer aktörlerle) işbirliği yapmaktadır. FRONTEX’in diğer önemli emsalleri; Uluslararası Sınır Polisi Konferansı (Slofok Süreci) ve AB Durum Merkezi (EU Situation Centre- SitCen) ile Baltık Denizi Bölge Sınır Kontrolü İşbirliği (BSRBCC) gibi bölgesel işbirliği organlarıdır. Ancak bu kurumlar arsındaki işbirliği, hala başlangıç düzeyinde bulunmaktadır. Kurumlar arasındaki işbirliğine ilişkin bir şeffaflık ve bu ilişkileri düzenleyen yasal bir çerçeve eksikliği de bulunmaktadır.
2.4 Fizibilite Çalışmaları: İkinci Nesil IBM’e Doğru
FRONTEX ayrıca birtakım pilot projeler kanalıyla “İkinci Nesil IBM”in geliştirilmesine yönelik Fizibilite çalışmalarını yürütmektedir. Bu pilot projelerden bir tanesi, Akdeniz’de bir Sahil Devriye Ağı (a Coastal Patrol Network) oluşturulma ihtimali üzerinde çalışan MEDSEA projesidir. Ajans ayrıca BORTEC adında, teknoloji kullanımı temelli bir Avrupa sınır gözetim sistemi oluşturulması ile ilgili projeyi tamamlamıştır. Bu bağlamda, Şubat 2007’de Avrupa Komisyonu tarafından yayınlanan 2008 Yıllık Politika Stratejinde şu ifadeye yer verilmektedir; “Dış Sınırlar Ajansı, 2008’de daha da geliştirilecek ve yasadışı göçle mücadelelerinde üye devletlere Avrupa gözetim sistemi aracılığıyla destek sağlanacaktır.” Bu iki Fizibilite Çalışması hakkında kamuya açık az miktardaki bilgiye bakarak IBM’in muhtemel yeni versiyonu hakkında tahminde bulunmaya çalışacağız.
Akdeniz Sahil Devriye Ağı (MEDSEA) Fizibilite Çalışması, üye devletlerin Akdeniz ve Kanarya Adalarının kontrol ve gözetimine yönelik işbirliği ve koordinasyonunu yapılandırmayı hedeflemektedir. Bu çalışma aynı zamanda deniz bölgesinin gözetiminden elde edilen bilgilerine etkili bir şekilde erişimin ve bu bilgilerin paylaşımının kolaylaştırılmasını amaçlamaktadır. Bu çalışma bağlamında deniz bölgesi; kıyı şeridini, komşu ülkelerin karasularını ve açık denizleri kapsamakta ve ayrıca Kıbrıs, Fransa, Yunanistan, İtalya, Malta, Portekiz, Slovenya ve İspanya’daki durum çalışmalarını da içermektedir. Fizibilite Çalışmasına göre kurulması planlanan ağ (network) açısından en önemli husus; “üye devletlerin sınırlarına ulaşan kişileri tespit edip engellemek ve böylece göçmenlerin denizde hayatlarını garanti altına almak; ayrıca da sınırlardan giren veya çıkan insan akımı hakkında genel bir bilgiye sahip olmak”tır. MEDSEA, 2006 Kasımının sonunda sadece belirli oranda kamuya açıklanmıştır. Peki Avrupa sahil devriye ağı sahada nasıl işleyecek? İlgili her üye devlette bir Ulusal Koordinasyon Merkezi (NCC) kurulacak ve bu merkezler, farklı bazı operasyonel alanlarda (OA) ulusal otoritelerin deniz sınır ağını içerecektir.
NCC’ler, bilgi paylaşımı yoluyla faaliyet gösterecek ve AB seviyesinde bir network ile FRONTEX’le ilişkilendirileceklerdir. FRONTEX, tüm NCC’leri birbirine bağlayacak iletişim sistemini temin edecektir. İşte bu network, konuyla ilgili çok geniş bilgilere sahip tüm ulusal otoriteler arasında bilgi paylaşımını ilerletecektir. FRONTEX’in bu network’un kurulmasını; bir iletişim sistemi (intranet) oluşturarak, gerekli ekipmanlar için ortak standartlar belirleyerek, ortak değerlendirme ve raporlama sistemleri geliştirerek ve pilot projeler/müşterek operasyonlar uygulayarak takip etmesi beklenmektedir.
AB’nin Güney Deniz Sınırları üzerine yapılan ikinci Teknik Fizibilite Çalışması, BORTEC olarak adlandırılmıştır. BORTEC, tüm AB güney deniz sınırlarını kapsayacak şekilde ve modern teknolojiye dayalı bir gözetim sisteminin oluşturulmasına ilişkin fizibilite çalışmalarını içermektedir. “Bu sistem, yasadışı göçle mücadele etmek ve göçmenlerin hayatlarını denizde korumak için modern teknolojiyi kullanacaktır”. Bu çalışma, mevcut teknolojinin nasıl yeni sisteme entegre edilebileceğini ve bilgi paylaşımının nasıl daha fazla artırılabileceği üzerinde durmaktadır. Örneğin Avrupa Uzay Ajansının (European Space Agency–ESA) kurmuş olduğu Avrupa Uydu Sistemi (European Satellite System) ile Global Navigasyon Uydu Sistemi (the Global Navigation Satellite System-GALILEO) gibi mevcut uydu teknolojilerinin sınır gözetimi amacıyla nasıl kullanılacağı, bu fizibilite çalışmasının cevaplamaya çalıştığı bir konudur. ESA’nın şimdiden HERA II operasyonlarında kullanıldığı ve bu sistemin hedefleri oldukça yüksek doğrulukla tespit ettiği görülmektedir. BORTEX’in son versiyonunun FRONTEX tarafından 2006 Aralığında kamuoyuyla paylaşması beklenmektedir. Fizibilite Çalışmasının Avrupa Komisyonuna 2007 yılı başlarında sunulduğu ve son olarak da Konseye sunulacağı belirtilmektedir. Ancak BORTEC Fizibilite Çalışması tamamen gizli tutulmaktadır.
3. FRONTEX’İN MÜŞTEREK OPERASYONLARININ ZAFİYETLERİ: KANARYA ADALARI ÖRNEĞİ
2007/2004 sayılı Konsey Regülasyonunun 2.1 sayılı maddesine göre FRONTEX’in esas görevlerinden biri; “dış sınırların yönetiminde üye devletler arasında operasyonel işbirliğini koordine etmek”tir. Bu bölümde, mezkûr görevin hayata geçirilmesine dair FRONTEX’in bir takım zafiyetleri anlatılacaktır. Örnek olarak da Kanarya Adalarında (İspanya) düzenlenen HERA I, HERA II ve bu ikisinin şimdiki devamı olan HERA III ele alınacaktır. 2007/2004 sayılı Konsey Regülasyonunun 8. maddesine göre; FRONTEX, üye devletlere, dış sınırlarıyla ilgili önemli teknik ve operasyonel yardıma ihtiyaç duydukları takdirde, destek sağlayabilecektir. İspanya işte bu maddede yer alan mekanizmayı çok kere kullanmıştır. 2006’nın sonuna kadar İspanya’ya yapılan operasyonel yardım, aşağıda ayrıntılı olarak incelen iki modülden oluştu; uzman yardımı (HERA I) ve denizde müşterek operasyonlar (HERA II).
3.1 HERA I
Bu operasyon İspanya’nın 24 Mayıs 2006 tarihli talebi üzerine gerçekleştirildi. 17 Temmuz 2006’da başlayıp 31 Ekim 2006’ya kadar devam etti. Operasyonun ilk aşamasında Fransa’dan iki, Portekiz’den üç, İtalya’dan iki ve Almanya’dan iki olmak üzere dokuz uzman, Kanarya Adalarına resmi bir dokümanı olmadan gelen düzensiz göçmenlerin belirlenmesi amacıyla İspanya Ulusal Polisine destek vermek üzere görevlendirildi. Operasyona katılanlar arasında FRONTEX’den de bir uzman ve ayrıca Senegal, Moritanya ve Gambiya’dan temsilciler bulunmaktaydı. Operasyonun ilk olarak 17 Ağustosa kadar sürmesi bekleniyordu ancak FRONTEX operasyonu iki kere uzattı. Bu arada, Birleşik Krallık, Portekiz ve Almanya’dan ikinci bir grup uzman operasyona katıldı. Akabinde Hollanda’dan iki, Fransa’dan iki, İtalya’dan iki, Portekiz’den dört ve Norveç’ten bir uzmanın katılımıyla oluşan üçüncü bir grup daha 19 Eylül 2006’da operasyona katıldı. FRONTEX tarafından verilen bilgilere göre, Kanarya Adalarına bu operasyon sırasında, 10 Aralık 2006 tarihi itibariyle, 18.987 düzensiz göçmen ulaştı. Ancak sadece 100 göçmenin hangi ülkeden geldiği tespit edilebildi.
3.2 HERA II
28 Haziran 2006’da İspanya ikinci bir yardım talebinde bulundu ve talebin ardından HERA II operasyonu başlatıldı. Bu müşterek operasyon, 11 Ağustos 2006’da başlatıldı ve 15 Ekim 2006’da sona ermesi planlandı. Ancak Ilkka Laitinen’in 13 Ekim 2006’da Kanarya Adalarına yaptığı bir ziyaretten sonra operasyon 15 Aralık 2006’ya kadar uzatıldı. Bu operasyon, FRONTEX tarafından şimdiye kadar yürütülen operasyonlar arasında en uzun olanıdır. HERA II, sınır gözetimine yönelik teknik ekipmanların teminine yöneliktir. Hedef, Kanarya Adaları ile Afrika’nın batı sahilleri arasındaki bölgenin kontrolünü artırmaktır. Bu bağlamda, cayucos denen küçük ahşap botların Afrika sahillerinden düzensiz göçmen taşımalarına engel olunmaya çalışılmıştır. Hedef; botları denizde, özellikle de üçüncü ülkelerin karasularında yakalayıp, göçmenlerle bu kişilerin geldikleri ülke otoritelerinin ilgilenmesini ve bu kişileri geldikleri yere geri götürmelerini sağlamaktır. Avrupa Komisyonunun yayınladığı bir Basın Bildirgesine göre; “bir hedef görüldüğünde, konuşlanan diğer FRONTEX ekipleriyle ve FRONTEX’in Santa Cruz de Tenerife’deki yerel koordinasyon merkeziyle bağlantı kurulur ve hedefin yakalanması için hazırlık yapılır. Kıyıya yakın kesimlerde Senegal botları göçmenlere eskortluk eder, yasal prosedürü başlatır ve kaçakçılığı organize edenleri tutuklamaya çalışır”. Sadece 24-mil bölgesi dışında yakalanmaları halinde göçmenleri taşıyan botlar Kanarya Adalarına götürülür ve göçmenlere iltica talebinde bulunma şansı verilir. İşte bu nedenle de HERA II, AB sınırlarının normal sınırlardan daha ötelere taşınmasını ve böylece de düzensiz göçün engellenmesini hedeflemiştir. Bu şekilde sınırların normalden öteye taşınması ve göçmenlerin engellenmesinin yasal dayanağı olarak da AB üye ülkeleri ile Afrika’daki üçüncü ülkeler arasındaki ikili anlaşmalar gösterilmektedir. Bu nedenle de, gözetim ve devriye konularında FRONTEX tarafından herhangi bir müşterek operasyon gerçekleştirilmeden önce, ilgili üye ülkenin ilgili üçüncü ülkelerle yapması gereken ikili anlaşmaları tamamlamış olması gerekir. Bu örnekte İspanya, Moritanya ve Senegal ile ikili anlaşmalarını tamamlamıştır. Bu ikili anlaşmalarda yer alan hedeflerin aşırı siyasal doğası, bu anlaşmaların gizli kalmalarına ve kamuoyuna açıklanmamalarına neden olmaktadır. Bu anlaşmaların göçmenlerin geldikleri ülkeler açısından hassasiyet içeren unsurlar taşıması, kamuoyuna açıklanmamaları için haklı bir neden oluşturmakta ancak anlaşmaların gizli kalmaları, demokratik denetim ve şeffaflık prensiplerinin uygulanmasına engel teşkil etmektedir.
HERA II’ye katkıda bulunan ülkeler; İtalya, Portekiz ve İspanya’dır. Finlandiya’nın da sahil güvenlik birimine ait bir uçak vermeyi önerdiği ancak İspanya’nın bu teklifi, “Kanarya Adalarındaki turizm üzerinde olumsuz bir etkisi olacağı” gerekçesiyle reddettiği bilinmektedir. İtalya, sahil güvenlik birimlerine ait 54 metre uzunluğunda bir deniz aracı ve Mali Güvenlik Birimlerine (Finance’s Guard) ait bir uçak ile, Portekiz ise bir deniz aracı ile operasyona katkıda bulunmuştur. Bu teknik ekipmanlar, İspanya’nın temin ettiği ve halihazırda bölgede sınır kontrolü görevi yapan “Rio Duero” ve “Petrel” isimli iki deniz aracı ile takviye edildi. İspanya Hükümeti ayrıca operasyon için iki helikopter temin etmeyi önerdi ve Moritanya Güvenlik Gücüne sahillerini daha iyi kontrol edebilmeleri amacıyla dört devriye botu hibe etti. Operasyondaki uygulamalar tamamen gizli tutuluyordu ancak 10 Eylül 2006’da BBC sürpriz bir biçimde HERA II kapsamında neler yapıldığını ifşa etti ve hatta FRONTEX’in Moritanya, Senegal, Yeşilburun (Cape Verde) ve Gambiya kıyılarında konuşlandığı yerleri tam olarak gösteren bir harita yayınladı. Ortak gözetim operasyonları, İspanya’nın talepte bulunduğu Haziran 2006’dan çok sonra başlatılabildi. Bunun en önemli nedenlerinden biri; İspanya ve Senegal arasında ikili anlaşmanın tamamlanmasında bazı problemlerin ortaya çıkmasıydı. Senegal, anlaşmaya konulmasını istediği yardımlar bakımından Moritanya’ya göre daha çok talepte bulunmaktaydı. Bu yüzden, ancak 8 Eylül 2006’da İtalyan ve İspanyol botları ve uçakları Senegal kıyılarında devriye gezmeye başlayabildi. HERA II’nin planlanandan geç başlamasının ikinci bir nedeni ise İspanyol güvenlik kurumları arasında, özellikle de Sivil Muhafızlar (Guardia Civil) ile ordu arasında yaşanan rekabetti.
Operasyonel görevlere uygulanacak FRONTEX Faaliyet Kurallarına göre; tüm sürecin tamamlanmasından sonra bir Değerlendirme Raporu hazırlanarak elde edilen sonuçlar değerlendirilir ve operasyon sırasında ortaya çıkan problemler ve eksikliklere çözüm yolları aranır. HERA II’nin Değerlendirme Raporu henüz kamuoyuna açılmamıştır. Etkinlik açısından değerlendirildiğinde; FRONTEX’in Kanarya Adalarındaki operasyonu, Adalara ulaşan göçmenlerin sayısının azaltılması ve güney deniz sınırlarının kontrolünün iyileştirilmesi bakımından şimdiden çok başarılı olarak kabul edilmektedir. FRONTEX, bu operasyon sırasında 3500’den fazla göçmenin durdurulduğunu ve düzensiz göçmen akımının önemli ölçüde azaldığını ilan etti. Ancak 2006 yılı boyunca Kanarya Adalarına ulaşan botlar ve göçmenlere ait gerçek istatistiklere bakıldığında; FRONTEX’in müdahalesine denk gelen Ağustos ve Eylül aylarında Adalara ulaşanların geçmiş dönemlerle kıyasla hiç de azalmamış görünmektedir. Aksine, Tablo 2’de görüleceği üzere, Ağustos ve Eylül ayları düzensiz göçmenlerin tüm yıl içinde en hareketli oldukları iki aya tekabül etmektedir: Ağustos ayında 6000, Eylül ayında ise 7700 göçmen Adalara ulaşmıştır. Ekim ve Kasım aylarında toplanan istatistiklerle göçmen krizinin kötüleştiği 2006 yılının Mart ayı istatistikleri karşılaştırıldığında, operasyonun etkinliği de tartışmaya açık hale gelmektedir.
Tablo 2. 2006’da Kanarya Adalarına Ulaşan Bot ve Göçmenlerin Aylık
Bot Göçmen
Ocak 19 706
Şubat 32 1,083
Mart 51 2,063
Nisan 18 688
Mayıs 78 4,974
Haziran 34 1,455
Temmuz 38 2,531
Ağustos 86 5,997
Eylül 112 7,736
Ekim 50 1,644
Kasım 52 1,393
Aralık 31 1,478
TOPLAM 603 31,863
Kaynak: Kanarya Adaları Hükümeti
HERA II’nin bitmesinden sonra, Kanarya Adalarındaki sınır kontrol işlemleri Moritanya ve Senegal otoritelerinin de katkısıyla İspanya tarafından gerçekleştirilmektedir. Aslında FRONTEX’den bağımsız olarak da İspanya’nın bu Afrika ülkeleri ile operasyonel sınır yönetimi konusunda ATLANTIS veya SEA HORSE isimli projeler gibi ikili projeler ve anlaşmalar bulunmaktaydı. HERA I ve HERA II’nin ardından HERA III, resmi olarak Şubat 2007’nin ortalarında başlatıldı. HERA III, önceki operasyonların iki boyutunu (uzman yardımı ile denizde gerçekleştirilen müşterek operasyonları) bir araya getirdi. Birinci boyutla ilgili olarak, Almanya, İtalya, Lüksemburg ve Portekiz’den uzmanlar, Kanarya Adalarına gönderildiler. Operasyonel yönden ise İspanya’nın imkânlarına İtalya, Fransa ve Lüksemburg’unkiler ilave edilerek “göçmenlerin deniz yolculuklarına çıkmadan önce sahillerde durdurulması” hedeflendi.
3.3 IBM’in Dış Boyutunun Getirdikleri
FRONTEX tarafından koordine edilen müşterek operasyonlar, sınırların ve kontrollerin ötelenmesi ve üçüncü ülke vatandaşlarının Avrupa ortak sınırları dışında hareketliliklerinin önlenmesinden oluşan kuvvetli bir dış boyut içermektedir. Yukarıda da izah ettiğimiz gibi; her müşterek operasyonun yasal olarak üçüncü ülkelerle yapılmış ve kontrollerin ve zorlayıcı tedbirlerin Afrika sahillerine kadar genişletilmesine imkan veren ikili anlaşmalara dayanması gerekmektedir. Dış boyut , “dört aşamalı sınır kontrolünün” önemli bir aşamasını temsil etmektedir ve artık resmi düzeyde, etkili bir IBM için ön şart olarak kabul edilmektedir. FRONTEX’in faaliyetleri açısından bu boyut, “kendi vatandaşlarını belirleme, kendi vatandaşlarını ve üçüncü ülke vatandaşlarını geri kabul etme bağlamında anlaşmalı ülkelerle fonksiyonel işbirliği”ne olanak sağlayan bir ortaklık anlamına gelmektedir. Ancak sınır yönetimini AB’nin dışına taşımanın iki olumsuz etkisi olmaktadır:
1. Göçmenlerin Statüleri Hakkında 1951 tarihli Cenova Konvansiyonu ve geriye göndermeme (non-refoulement) prensibi bağlamında insan hakları ihlallerine yol açabilmektedir.
2. Sınır öncesi gözetim uygulamaları, Avrupa Topluluğu sınırları rejiminin ve Topluluk yönetiminin uygulanabilirliğini engellemektedir.
Bu bağlamda, HERA II, AB ortak sınırları dışında yürütüldü ve sınır yönetimi kavramı, Afrika’daki üçüncü ülkelerin deniz sınırlarını da kapsayacak şekilde genişletildi. Bu da, bir kişinin daha ülkesini terk edip AB sınırlarına girmeden “düzensiz göçmen” olarak etiketlenmesi anlamına gelmekteydi. Bu önleyici uygulama, kişilerin aslında “yasadışı göçmen” değil de muhtemel bir mülteci olabileceğini göz ardı etmektedir. Sınırların ötelenmesi işlemi (externalisation process), “düzensiz göçmen olabileceklerin” veya “iltica talebinde bulunabileceklerin” AB sınırlarına ulaşmasını ve böylece bu yasal kategorilere girmelerini engellemektedir. Genel bir kural olarak, hiç kimse AB sınırlarından girmeden düzensiz göçmen kategorisine sokulmamalıdır. “Yasadışılık” varsayımı ve önleyici sınır uygulaması, insan haklarına uygun hareket etmeyi zorlaştırmakta ve Mültecilerin Statüleri hakkında 1951 tarihli Cenova Konvansiyonunda öngörüldüğü üzere her bir göçmenin durumunun ayrı ayrı incelenerek mültecilik durumunun belirlenmesine engel teşkil etmektedir. Dolayısıyla bu uygulama, gerçekten uluslararası korumaya muhtaç kişilerin diğerlerinden ayrılmalarını çok büyük oranda güçleştirmektedir.
İltica talebinde bulunmak isteyenler, işte bu uygulamanın kurbanı olmaktadırlar. Bu uygulama aynı zamanda hukukun üstünlüğü prensibinin uygulanmasını imkânsız hale getirmektedir. Devletlerin mültecilere karşı yükümlülükleri, sınırları dışında da olsa, devlet organları tarafından yerine getirilir.
İkinci olumsuz etki açısından, göçmenlerin AB deniz sınırlarına girmelerini engellemeye yönelik müşterek operasyonlar ve dolayısıyla sınır kontrolleri, ne Topluluk yönetim alanına, ne de Avrupa Topluluğu kanunu kapsamına girmemektedir. Bundan dolayı da göçmenler, mevzuattan kaynaklanan garantilerden yararlanamamaktadırlar. Bu nedenle de “sınırların ötelenmesi”, FRONTEX tarafından yürütülen operasyonların Avrupa sınırlardı dışında yapılmasına ve böylece AB’yi oluşturan liberal demokrasileri karakterize eden prensiplerin ve mekanizmaların uygulanmamasına neden olmaktadır. Üçüncü ülke vatandaşlarının geri gönderilmeleri ve ülkeleri tarafından tekrar kabul edilmelerindeki ve ülkelerinde gördükleri muamelelerdeki şeffaflık eksikliğinden kaynaklanan endişelere ilave olarak, Topluluk yönetimi tarafından sağlanan çok yönlü koruma da bir kenara bırakılmaktadır. Dahası, bu politika sadece sınırları AB dışına ötelemek ve Devletlerin yükümlülüklerini gerektirecek topraksal bağı yok etmekle kalmamakta, ayrıca üçüncü ülke vatandaşlarının sorumluluğunu üçüncü bir ülkeye devretmektedir.
Bu nedenlerle, dış boyutun Birliğin üzerine inşa edildiği serbestlik, güvenlik ve adalet prensipleri ile yürütülmesi gerekmektedir. Sınır kontrollerinin ötelenmesi (externalisation of border control) sebebiyle, FRONTEX tarafından koordine edile müşterek operasyonlar “AB sınır kontrolü” olarak kabul edilmemektedir. Dolayısıyla, Schengen Sınırlar Kodu ve bu Kodda yer alan garantiler, bu operasyonlarda geçerli değildir. Daimi Komisyonun uluslararası göç, iltica ve ceza kanunu uzmanlarının da önerdiği üzere; göçmenlerin AB sınırlarına ulaşmalarından önce gerçekleştirilen ve dolayısıyla Schengen Sınırlar Kodu ve bu Kodun “Giriş talebi reddedilen kişilerin temyiz hakkı bulunmaktadır” hükmünü taşıyan 13.3. maddesi dışında kalan yeni tarz kontrollerde geçerli olacak kişisel hakların belirlendiği bir Topluluk çerçevesine ihtiyaç duyulmaktadır. Dahası, aynı maddenin ikinci fıkrası, girişi reddeden her kararın gerekçelendirilmesi ve yazılı şekilde olmasını gerektirmektedir. Avrupa Topluluğunda geçerli olan hukukun üstünlüğü, aynı zamanda, IBM’in dış boyutuyla ilgili mevcut uygulamaların da temel unsuru olmalıdır.
SONUÇ
AB sınır yönetimi stratejisinin geliştirilmesi ve güçlendirilmesi, resmi düzeyde AB ajandasının en öncelikli politikası olarak kabul edilmektedir. Bu makalede, öncelikle AB’de göçe yönelik global yaklaşım ile Avrupa ortak dış sınırlarının entegre yönetimi (IBM) arasında yakın bir ilişki kuran son siyasi gelişmeler incelendi. AB’nin Güney Deniz Sınırları ve bu yapay bölgeden sızan üçüncü ülke vatandaşlarının gerçekleştirdiği düzensiz hareketlilik, “AB entegre ve global yaklaşımı” ile hedeflenen ana unsurdur. Biz, IBM ile göçe yönelik Global Yaklaşım arasındaki dolaylı bağlantının, AB’nin dış sınırlarında güvenlik uygulamalarının bir baskı olarak uygulanmasını meşru kılmakta olduğunu ve bunu teşvik ettiğini iddia etmekteyiz. Bu politik stratejiler, AB’nin karşılaşacağı düşünülen tehditlerle mücadele etmesinin daha makul bir yolu olarak, (terrritoriality) prensibinin güçlendirilmesini ve bu prensibin operasyonel işbirliği, risk analizleri, bilgi değişimi ve modern teknolojilerin kullanımı yoluyla daha güvenli hale getirilmesini salık vermektedir.
Şu ana kadar AB, sınırlar konusunda IBM’in ilk nesil modelini inşa etmeyi başardı. Bu ilk nesil model; iç ve dış sınırlara dair AB müktesebatının genel bir kodifikasyonunu (Schengen Sınırlar Kodu), FRONTEX’in oluşturulmasını ve Avrupa düzeyinde IBM’in ne anlama geldiğini ifade eden ortak bir tanımı içermektedir. AB sınır yönetimi modeli, FRONTEX’i entegre ve global bir paradigmanın uygulamaya geçirilmesinin ana kurumsal aktörü olarak sunmaktadır. Bu Topluluk organının oluşturulması, sınırlar konusunun Avrupalılaştırılması açısından önemli bir adım oluştururken, bu makale; doğası, yasal dayanağı ve müşterek operasyonlara, pilot projelere ve risk analizlerinin detaylandırılmasına özel bir ağırlık veren bazı belirli görevleri itibariyle hala cevaplanmamış olan bir seri kritik sorular yöneltmektedir.
FRONTEX, yasallık prensibi tartışmaya açık, çok fazla siyasallaşmış bir organdır. Genel bir bakış açısıyla, ajans tarafından yerine getirilen görevler, yasallık prensibiyle tamamen uyumlu olmalıdır. Ajans, şimdiki yapısıyla, üye devletlerin yardımlaşması prensibinin ağır basması ve ajansın ulusal alanlarda aciliyet arz eden olaylara karşı duyarlılığı dolayısıyla savunmasız (kırılgan) bir durumdadır. Dahası, FRONTEX, risk analizleri ve tehdit değerlendirmesine dayalı “istihbarata dayalı operasyonları” gerçekleştirmektedir. Risk analizi ve suç istihbaratını tanımlayan özellikler, özellikle gizlilik kuralı, operasyonlarda demokratik hesap verebilirlik ve şeffaflık unsurlarının yokluğuna sebep olmaktadır. Demokrasinin, hukukun üstünlüğünün ve orantılılık prensibinin bir gereği olarak, FRONTEX operasyonlarını oluşturan ve meşrulaştıran kaynak, kapsamlı bir değerlendirme, inceleme ve sorumluluğa tabi tutulmalıdır. Açıklık ve şeffaflık prensipleri, ikinci nesil IBM’in geliştirilmesini amaçlayan fizibilite çalışmalarına ve pilot projelere de uygulanmalıdır. Dahası, FRONTEX’in esas görevlerinden biri, dış sınırların yönetiminde üye ülkeler arasındaki operasyonel işbirliğini koordine etmektir. Bu makalede, Kanarya Adaları’ndaki (İspanya) durum ve şu an için FRONTEX tarafından koordine edilen en uzun süreli operasyonlar olan bu adalardaki müşterek operasyonlar (HERA I ve II), örnek olay incelemesi olarak ele alınmıştır. Bu bağlamda, bu operasyonlar kapsamında yapılan faaliyetlerin insan hakları ve Avrupa Topluluk mevzuatı açısından etkileri incelenmiştir. HERA, ortak Avrupa sınırları dışından üçüncü ülke vatandaşlarının hareketliliğini engellenmesi ve mevcut sınırların ötesinde ekstra bir sınır kontrolünden (an extra-territorialisation of control) oluşan kuvvetli bir “dış boyut”a dayanmaktadır. Sınır öncesi gözetim (pre-border surveillance) faaliyetleri, özellikle Göçmenlerin Statüsü ile alakalı olarak 1951 Cenova Konvansiyonunda yer alan garantiler açısından bir takım insan hakları ihlalleri mülahazalarına açıktır. Dış boyut, uluslararası korumaya ihtiyaç duyan kişilerin düzensizlik kategorisine girebilecek olan diğer tüm göçmenlerden ayrıştırılmasını engellemektedir. Diğer yandan, AB sınır kontrolü içeriğinde yer almayan bu tarz bir sınır yönetimi tanımlaması, sınırlar hakkında Avrupa Topluluğu yasal çerçevesi tarafından öngörülen korumanın, özellikle de Schengen Sınırlar Kodu ile sağlanan garantilerin işe yaramadığı anlamına gelmektedir.
AB, bu yeni sınır yönetimi uygulamasına maruz kalan üçüncü ülke vatandaşlarını korumak için kuvvetli bir Topluluk yasal çerçevesine ihtiyaç duymaktadır. Sınırlar alanında Avrupa entegrasyonu sürecine devam etmeden (İkinci Nesil bir IBM’den) önce, bu makalede AB sınır yönetim modelinin kurumsal ve esaslı mekanizmalarına dair ele alınan zayıf noktaların düzeltilmesine acil ihtiyaç bulunmaktadır. Bu, içinde yaşadığımız Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Çağında, hukukun üstünlüğünü, şeffaflık ve demokratik sorumluluğu korumayı hedefleyen sağlam bir yasal zeminin oluşturulması için gereklidir.
KAYNAKÇA
Anderson, M. (2000), Border Regimes and Security in an Enlarged European Community:
Implications of the Entry into Force of the Amsterdam Treaty, EUI Working Paper RSC No. 2000/8.
Anderson, M. (1996), Frontiers, Territory and State Formation in the Modern World, Cambridge: Polity Press.
Anderson, M. and J. Apap (2002), Police and Justice Cooperation and the New European Borders, The Hague: Kluwer Law International.
Anderson, M. and E. Bort (2001), The Frontiers of the European Union, Hampshire/New York: Palgrave.
Apap, J. (ed.) (2004), Justice and Home Affairs in the EU: Liberty and Security Issues after Enlargement, Cheltenham: Edward Elgar, UK.
Apap, J. and S. Carrera (2003), “Maintaining Security within Borders: Towards a Permanent State of Emergency in the EU?”, Alternatives: Global, Local, Political, Vol. 29, No. 4, August-October 2004, pp. 399-416.
Balzacq, T. and S. Carrera (2006), “The Hague Programme: The Long Road to Freedom, Security and Justice”, in T. Balzacq and S. Carrera (eds), Security versus Freedom: A Challenge for Europe’s Future, Aldershot: Ashgate Publishing.
Balzacq, T. and S. Carrera (2005), Migration, Borders and Asylum: Trends and Vulnerabilities in EU Policy, Centre for European Policy Studies, Brussels.
Betts, A. (2006), “Towards a Mediterranean Solution? Implications for the Region of Origin”, International Journal of Refugee Law, Vol. 18, No. 3/4, September/December, pp. 652-676.
Bigo, D. and E. Guild (eds) (2005), Controlling Frontiers, Hants/Burlington: Ashgate.
Bigo, D. and E. Guild (2005), “Policing at a Distance: Schengen Visa Policies”, in D. Bigo and E. Guild (eds), Controlling Frontiers, Hants/Burlington: Ashgate, pp. 233-263.
Bigo, D. and E. Guild (2003), La Mise à L’Écart des Étrangers: La Logique du Visa Schengen, Cultures & Conflits, Paris: L’Harmattan.
Bigo, D., S. Carrera, E. Guild and R. Walker (2007), The Changing Landscape of European Liberty and Security: Mid-Term Report on the Results of the CHALLENGE Project,
CHALLENGE Paper No. 4, Centre for European Policy Studies, Brussels, February, pp. 7-9.
Cabezas de Alcalá, S. and J. Velilla Jiménez (2005), Imagen Mediática y Opinión Pública sobre la Inmigración en España y Cataluña, Observatorio del Sistema Penal y los Derechos Humanos, Universitat de Barcelona.
Callovi, G. (2005), “Border Controls, Visa Policy and Biometrics”, in The Hague Programme: Strengthening Freedom, Security and Justice in the EU, EPC Working Paper No. 15, European Policy Centre, Brussels.
Callovi, G. (2004), Securing External Frontiers in a Union of 25, Migration Policy Institute, Policy Brief No. 5, September.
Carrera, S. (2007), Building a Common Policy on Labour Migration: Towards a Comprehensive and Global Approach in the EU?, CEPS Working Document No. 256, Centre for European Policy Studies, Brussels, February.
Carrera, S. (2005), “What does free movement mean in theory and practice in an enlarged EU?”, European Law Journal, Vol. 11, No. 6, November, pp. 699-721.
Corrado, L. (2006), “Negotiating the EU External Border?”, in T. Balzacq and S. Carrera (eds), Security versus Freedom? A Challenge for Europe’s Future, Hampshire: Ashgate, pp. 183-204.
Crowley, J. (2003), “Locating Europe”, in K. Groenendijk, E. Guild and P. Minderhoud (eds), In Search of Europe’s Borders, The Hague: Kluwer Law International, pp. 27-44.
Den Boer, M. and L. Corrado (1999), “For the Record or Off the Record: Comments About the Incorporation of Schengen into the EU”, European Journal of Migration and Law, 1:397–418.
Donoghue, J., J. Ryan and A. Vent (2006), Report on FRONTEX: The European Union’s New Border Security Agency, Institute for European Affairs, October (retrievable from www.iiea.com).
Edelman, M. (1988), Constructing the Political Spectacle, Chicago and London: The University of Chicago Press.
Edelman, M. (1964), The Symbolic Uses of Politics, University of Illinois Press, Urbana and Chicago: Illini Books.
Federación de Asociaciones de SOS Racismo del Estado Español (2006), “Informe Frontera Sur, 1995-2006: 10 años de violación de los derechos humanos” (retrievable from www.sosracismo.org).
Garlick, M. (2006), “The EU Discussions on Extraterritorial Processing: Solution or Conundrum?”, International Journal of Refugee Law, Vol. 18, No. 3/4, September/December, pp. 601-629.
Gil-Bazo, M.T. (2006), “The Practice of Mediterranean States”, International Journal of Refugee Law, Vol. 18, No. 3/4, September/December, pp. 571-600.
Groenendijk, K., E. Guild, and P. Minderhoud (eds) (2003), In Search of Europe’s Borders,
Volume 5 of Immigration and Asylum Law and Policy in Europe, The Hague/London/New York: Kluwer Law International.
Geddes, A. (2005), “Europe’s Border Relationships and International Migration Relations”, Journal of Common Market Studies, Vol. 43, No. 4, pp. 787-806.
Guild, E. (2006), “The Europeanization of Europe’s Asylum Policy”, International Journal of Refugee Law, Vol. 18, No. 3/4, September/December, pp. 630-651.
Guild, E. and P. Minderhoud (eds) (2006), Immigration and Criminal Law in the European Union: The Legal Measures and Social Consequences of Criminal Law in Member States on Trafficking and Smuggling in Human Beings, Martinus Nijhoff Publishers.
Guild, E. (2006), “Danger – Borders under Construction: Assessing the First Five Years of Border Policy in an Area of Freedom, Security and Justice”, in J. de Zwaan and F.A.N.J.
Goudappel (eds), Freedom, Security and Justice in the European Union: Implementation of the Hague Programme, The Hague: T.M.C. Asser Press, pp. 62-67.
Guild, E. (2004), “Who is an Irregular Immigrant”, in B. Bogusz, R. Cholewinski, A. Cygan and E. Szyszczak (eds), Irregular Migration and Human Rights: Theoretical, European and International Perspectives, Leiden: Martinus Nijhoff, pp. 3-28.
Guild, E. (2003), “The Border Abroad – Visas and Border Controls”, in K. Groenendijk, E. Guild and P. Minderhoud (eds), In Search of Europe’s Borders, The Hague: Kluwer Law International, pp. 87-104.
Guild, E. and C. Harlow (eds) (2001), Implementing Amsterdam: Immigration and Asylum Rights in EC Law, Hart Publishing, pp. 65-94.
Guild, E. (2001), “Moving the Borders of Europe”, inaugural lecture delivered at the official ceremony of the assumption of the professorship of the CPO Wisselleerstoel at the University of Nijmegen, 30 May.
Hobbing, P. (2006), “Integrated Border Management at the EU Level”, in T. Balzacq and S. Carrera (eds), Security versus Freedom? A Challenge for Europe’s Future, Hampshire: Ashgate, pp. 155-182.
Hobbing, P. (2003), “Management of External EU Borders: Enlargement and the European Border Guard Issue”, DCAF Conference Paper (retrieved from www.dcaf.ch/border/bs genevaconf 030313Hobbing.pdf).
House of Lords Select Committee on the European Union (2003), “Proposals for a European Border Guard”, 29th report, 2002-2003 (http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200203/ldselect/ldeucom/133/13301.htm).
Jorry, H. (2007), The Construction of a European Institutional Model for the Management ofOperational Cooperation at the EU External Borders: Does the FRONTEX Agency take a decisive step forward?, CHALLENGE Research Paper No. 6, Centre for European Policy Studies, Brussels, March.
Lavanex, S. (1999), Safe Third Countries: Extending the EU Asylum and Immigration Policies to Central and Eastern Europe, CEU Press, Budapest, pp. 29-38 and pp. 73-102.
Lavanex, S. (2004), “EU External Governance in ‘Wider Europe’”, Journal of European Public Policy, No. 11, pp. 680-700.
Lavanex, S. (2006), “Shifting Up and Out: The Foreign Policy of European Immigration Control”, West European Politics 29:2, pp. 329-350.
Monar, J. (2006), “The External Shield of the Area of Freedom, Security and Justice: Progress and Deficits of the Integrated Management of External EU Borders”, in J. de Zwaan and F.A.N.J. Goudappel (eds), Freedom, Security and Justice in the European Union:
Implementation of the Hague Programme, The Hague: T.M.C. Asser Press, pp. 73-90.
Monar, J. (2005), “The European Union’s ‘Integrated Management’ of External Borders”, in J. De Bardeleben (ed.), Soft or Hard Borders: Managing the Divide in an Enlarged Europe, Aldershot: Ashgate.
Monar, J. (2003), “The project of a European Border Guard: Potential, Models and Challenges”, Conference Paper for the Seminar on Managing International and Inter-Agency Cooperation at the Border, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), Geneva, 13-15 March, 15p.
Parkers, R. (2006), Joint Patrols at the EU’s Southern Border: Security and Development in the Control of African Migration, SWP Comments 21, German Institute for International and Security Affairs, August.
Pastore, F. (2004), “Visas, Borders, Immigration: Formation, Structure and Current Evolution of the EU Entry Control System”, in N. Walker (ed.), Europe’s Area of Freedom, Security and Justice, Oxford: Oxford University Press, pp. 89-142.
Peers, S. (2006), EU Justice and Home Affairs Law, Oxford: Oxford University Press, p. 145.
PICUM’s Comments on the Communication from the Commission on “Policy Priorities in the Fight against Illegal Immigration of Third-Country Nationals, COM(2006) 402 final, February 2007 (retrievable from www.picum.org).
Rijpma, J.J. and M. Cremona (2007), The Extra-Territorialisation of EU Migration Policies and the Rule of Law, EUI Working Papers, Law 2007/01, European University Institute, Italy.
Sárez-Navaz, L. (1997), “Political Economy of the Mediterranean Rebordering: New Ethnicities, New Citizenships”, Standford Electronic Humanities Review, Vol. 5.2.
Solidar, “Irregular migrants have rights: Solidar Position on the European Commission Communication on illegal immigration: A rights-based approach to the question of irregular migration” (www.solidar.org).
Standing Committee of Experts on International Immigration, Refugee and Criminal Law (2006), Comment on Proposal for a Regulation establishing a Mechanism for the Creation of Rapid Border Intervention Teams and amending Council Regulation (EC) No 2007/2004 as regards that mechanism (COM(2006) 401, 24 October.
Walker, N. (ed.) (2004), Europe’s Area of Freedom, Security and Justice, Volume XIII/2 of The Collected Courses of the Academy of European Law, chapter 3, Oxford: Oxford University Press, pp. 89-142.
Weber, M. (1964), The Theory of Social and Economic Organization, New York: Free Press.

Süleyman Erdem Hakkında

Süleyman ERDEM: (Ankara) Balıkesir doğumludur. Boğaziçi Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler Bölümünden lisans, Harvard Üniversitesi Kamu Politikaları Bölümünden yüksek lisans derecesi almıştır. Halen Polis Akademisi Güvenlik Bilimleri Enstitüsü’nde Uluslararası Güvenlik alanında doktora çalışmalarını yürütmektedir.

BENZER İÇERİKLER

Yorum Ekleyebilirsiniz